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人大视窗
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□ 本报记者 朱宁宁
备案审查是一项具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。党的二十大报告明确提出：“完善和加强备案审查制度。”这是党中央在全面建设社会主义现代化国家新征程上对备案审查工作提出的新要求。
4月1日至2日，备案审查工作座谈会暨备案审查工作培训班在重庆举行。这是全国人大常委会法工委第一次举办全国性备案审查工作座谈会。
十四届全国人大及其常委会高度重视备案审查工作。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》）。这是全国人大常委会首次以“有关法律问题的决定”形式对备案审查制度和工作作出系统全面的规定。
在此背景下召开的座谈会，一项重要主题就是全面贯彻落实党的二十大精神，深入学习、全面贯彻落实《决定》确定的各项制度和要求，促进备案审查工作规范化，加强备案审查制度建设，着力提升备案审查能力和质量。
会上，就如何在新时代新征程创造性开展地方备案审查工作，如何在实践中探索新机制新方法推动实现高质量备案审查工作，与会人员进行了深入交流和探讨。
健全报备机制
对规范性文件开展备案审查，是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要职权和重要工作。
在对全国人大层面的备案审查工作作出规定的同时，《决定》规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会应当加强规范性文件备案审查制度和能力建设，依法开展备案审查工作。”“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据有关法律，参照本决定制定本地区有关规范性文件备案审查的规定。”
2024年1月，全国人大常委会办公厅向各省、自治区、直辖市人大常委会发出《关于认真贯彻落实党的二十大精神和全国人大常委会有关决定要求加强备案审查制度建设的通知》，提出了工作任务，要求地方人大抓紧制定或者完善本地区有关规范性文件备案审查的地方性法规，参考范本一并送地方人大参考借鉴。此前，2023年2月，全国人大常委会法工委召开渝宁浙粤规范性文件制度建设工作推进会，要求重庆、宁夏、浙江、广东四地率先开展示范立法，持续深化备案审查制度建设成果。据介绍，目前各省市人大常委会相继启动备案审查工作条例的修改，有的地方已经通过了新修订的条例并施行。
制定机关依法、规范、全面报备规范性文件，是备案审查的基础和前提。全面深化法治领域改革纲要(2023-2027年)提出将所有行政规范性文件、监察规范性文件、司法规范性文件纳入备案审查范围的任务要求。
会议提出，健全备案审查相关制度机制。备案审查要形成合力，提升整体效能，就要加强与同级党委、政府、监察委、法院和检察院等有关机关的协调联动，探索完善衔接联动机制和方式方法，共同推动制度建设，构建全面覆盖、有效监督的制度体系。
记者从会上获悉，贯彻落实党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，地方人大推动健全报备机制，有序拓展备案范围，以备案全覆盖推动监督全覆盖。
比如，2023年重庆市人大探索与政府进行双重备案联动，即针对部分区县（自治县）政府工作部门、派出机构制定的规范性文件开展“双报备”试点，制定机关在向区县（自治县）政府报备时也向本级人大常委会报备。同时，有序推动乡镇政府、街道办事处制定的规范性文件分别向乡镇人大、区县（自治县）人大常委会在街道设立的工作委员会报备，接受人大监督。目前，该项试点工作取得了阶段性成效、机制性成果。
又如，山东省人大建立与省委、省政府备案审查工作机构的常态化联系机制，出台《关于建立规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见》，规定了分工负责、双重备案沟通、移交处理和提议审查、征求意见、联席会议、信息共享、能力提升七项工作机制，以衔接联动机制为基础，通过开展联合审查形成工作合力，整合分散资源，避免出现因分工领域不同造成衔接不力、监管真空等问题。
再如，浙江省制定《关于加强新时代规范性文件备案审查工作的若干意见》，提出制度建设的目标任务，加强与省委办公厅、省司法厅等沟通协作，完善备案审查衔接联动机制，形成工作合力。
完善报告制度
作为一项重要创新，实行备案审查工作情况报告制度有力推动了备案审查工作的开展。
会议提出，完善备案审查工作情况报告制度。地方人大常委会可进行探索性实践，进一步完善地方人大常委会听取审议备案审查工作情况报告的制度机制，提高工作质量和报告质量，使之成为通过备案审查工作发现问题、解决问题的有效手段。
2017年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议首次听取和审议全国人大常委会法工委关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告。此后，这一做法逐步实现常态化、制度化。目前，全国人大常委会已经连续7年听取审议法工委关于备案审查工作情况的报告。
从地方层面看，各地方人大常委会根据实际情况也建立健全相应的备案审查工作情况报告制度机制。2019年，实现省级人大常委会听取审议备案审查工作情况报告全覆盖；2021年，实现设区的市级人大常委会全覆盖；目前，基本实现县级人大常委会全覆盖。
2022年3月，十三届全国人大五次会议对地方组织法作出修改；6月，十三届全国人大常委会第三十五次会议对全国人大常委会议事规则作出修改，两次修法都将听取审议备案审查工作情况报告规定为人大常委会的法定职责和重要工作。《决定》第十七条明确规定，完善听取和审议备案审查工作情况报告制度。
记者从会上获悉，近年来，不少地方在备案审查工作中开展创新备案审查报告制度实践，进行了有益探索。比如，河南省濮阳市人大常委会积极拓展听取备案审查报告范围，在听取人大常委会法工委报告的基础上，自2021年以来坚持每年都听取“一府两院”备案审查工作情况报告。又如，广东省在全国率先实现省市县三级人大常委会听取和审议备案审查工作报告全覆盖的基础上，拟于今年5月听取审议广东省政府备案审查工作情况报告。
提升民主含量
备案审查制度机制和工作是践行全过程人民民主重大理念的制度保障。根据公民、组织提出的审查建议开展依申请审查，是开展备案审查工作的基本方式之一，同时也是回应人民群众呼声的有效渠道。
《决定》要求，发挥基层立法联系点民意直通车作用，深入基层了解法规、司法解释实施情况和存在的问题，听取基层群众的意见建议，提升备案审查民主含量和质量。
会议提出，探索在备案审查工作中发挥基层立法联系点作用的方式方法，深入基层了解规范性文件实施情况和存在的问题，更多听取基层群众意见建议，鼓励基层组织直接提出审查建议。
公民、组织认为法规、司法解释等规范性文件同宪法或者法律相抵触提出审查建议，是保证人民群众对国家立法工作知情权、参与权、表达权、监督权的制度安排和理念体现。据统计，党的十八大以来，全国人大常委会共收到公民、组织提出的审查建议2.2万余件。公民、组织提出的审查建议成为开展相关审查工作的主要启动因素。
据了解，目前，多地人大积极探索将备案审查工作与基层立法联系点工作相结合。比如，山西省依托基层立法联系点及时掌握基层治理中遇到的涉法问题，特别是对那些涉及百姓大民生、事关百姓切身利益的法规草案和规范性文件，主动开展调查研究，全面梳理、认真研究所提意见建议并将采纳情况予以反馈，让人民群众深刻感受到自己提出的意见建议有人听、有回应。又如，湖北省推动基层立法联系点参与重要规范性文件审查，让老百姓在家门口就能给“红头文件”提意见，在武汉市江汉区汉兴街道设立全省首个备案审查基层联系点，民意成为高质量备案审查的源头活水。再如，四川省将备案审查联系点同基层立法联系点统一管理、分别授牌、专门赋责，进一步拓展人民群众参与立法和监督的深度和广度，丰富全过程人民民主的实践和内涵。
制图/李晓军
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| 全国性备案审查工作座谈会首次举办
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| 探索新机制新方法推动备案审查提质增效
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| （ 2024-04-09 ） 稿件来源： 法治日报人大视窗 |
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□ 本报记者 朱宁宁
备案审查是一项具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。党的二十大报告明确提出：“完善和加强备案审查制度。”这是党中央在全面建设社会主义现代化国家新征程上对备案审查工作提出的新要求。
4月1日至2日，备案审查工作座谈会暨备案审查工作培训班在重庆举行。这是全国人大常委会法工委第一次举办全国性备案审查工作座谈会。
十四届全国人大及其常委会高度重视备案审查工作。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》）。这是全国人大常委会首次以“有关法律问题的决定”形式对备案审查制度和工作作出系统全面的规定。
在此背景下召开的座谈会，一项重要主题就是全面贯彻落实党的二十大精神，深入学习、全面贯彻落实《决定》确定的各项制度和要求，促进备案审查工作规范化，加强备案审查制度建设，着力提升备案审查能力和质量。
会上，就如何在新时代新征程创造性开展地方备案审查工作，如何在实践中探索新机制新方法推动实现高质量备案审查工作，与会人员进行了深入交流和探讨。
健全报备机制
对规范性文件开展备案审查，是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要职权和重要工作。
在对全国人大层面的备案审查工作作出规定的同时，《决定》规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会应当加强规范性文件备案审查制度和能力建设，依法开展备案审查工作。”“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据有关法律，参照本决定制定本地区有关规范性文件备案审查的规定。”
2024年1月，全国人大常委会办公厅向各省、自治区、直辖市人大常委会发出《关于认真贯彻落实党的二十大精神和全国人大常委会有关决定要求加强备案审查制度建设的通知》，提出了工作任务，要求地方人大抓紧制定或者完善本地区有关规范性文件备案审查的地方性法规，参考范本一并送地方人大参考借鉴。此前，2023年2月，全国人大常委会法工委召开渝宁浙粤规范性文件制度建设工作推进会，要求重庆、宁夏、浙江、广东四地率先开展示范立法，持续深化备案审查制度建设成果。据介绍，目前各省市人大常委会相继启动备案审查工作条例的修改，有的地方已经通过了新修订的条例并施行。
制定机关依法、规范、全面报备规范性文件，是备案审查的基础和前提。全面深化法治领域改革纲要(2023-2027年)提出将所有行政规范性文件、监察规范性文件、司法规范性文件纳入备案审查范围的任务要求。
会议提出，健全备案审查相关制度机制。备案审查要形成合力，提升整体效能，就要加强与同级党委、政府、监察委、法院和检察院等有关机关的协调联动，探索完善衔接联动机制和方式方法，共同推动制度建设，构建全面覆盖、有效监督的制度体系。
记者从会上获悉，贯彻落实党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，地方人大推动健全报备机制，有序拓展备案范围，以备案全覆盖推动监督全覆盖。
比如，2023年重庆市人大探索与政府进行双重备案联动，即针对部分区县（自治县）政府工作部门、派出机构制定的规范性文件开展“双报备”试点，制定机关在向区县（自治县）政府报备时也向本级人大常委会报备。同时，有序推动乡镇政府、街道办事处制定的规范性文件分别向乡镇人大、区县（自治县）人大常委会在街道设立的工作委员会报备，接受人大监督。目前，该项试点工作取得了阶段性成效、机制性成果。
又如，山东省人大建立与省委、省政府备案审查工作机构的常态化联系机制，出台《关于建立规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见》，规定了分工负责、双重备案沟通、移交处理和提议审查、征求意见、联席会议、信息共享、能力提升七项工作机制，以衔接联动机制为基础，通过开展联合审查形成工作合力，整合分散资源，避免出现因分工领域不同造成衔接不力、监管真空等问题。
再如，浙江省制定《关于加强新时代规范性文件备案审查工作的若干意见》，提出制度建设的目标任务，加强与省委办公厅、省司法厅等沟通协作，完善备案审查衔接联动机制，形成工作合力。
完善报告制度
作为一项重要创新，实行备案审查工作情况报告制度有力推动了备案审查工作的开展。
会议提出，完善备案审查工作情况报告制度。地方人大常委会可进行探索性实践，进一步完善地方人大常委会听取审议备案审查工作情况报告的制度机制，提高工作质量和报告质量，使之成为通过备案审查工作发现问题、解决问题的有效手段。
2017年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议首次听取和审议全国人大常委会法工委关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告。此后，这一做法逐步实现常态化、制度化。目前，全国人大常委会已经连续7年听取审议法工委关于备案审查工作情况的报告。
从地方层面看，各地方人大常委会根据实际情况也建立健全相应的备案审查工作情况报告制度机制。2019年，实现省级人大常委会听取审议备案审查工作情况报告全覆盖；2021年，实现设区的市级人大常委会全覆盖；目前，基本实现县级人大常委会全覆盖。
2022年3月，十三届全国人大五次会议对地方组织法作出修改；6月，十三届全国人大常委会第三十五次会议对全国人大常委会议事规则作出修改，两次修法都将听取审议备案审查工作情况报告规定为人大常委会的法定职责和重要工作。《决定》第十七条明确规定，完善听取和审议备案审查工作情况报告制度。
记者从会上获悉，近年来，不少地方在备案审查工作中开展创新备案审查报告制度实践，进行了有益探索。比如，河南省濮阳市人大常委会积极拓展听取备案审查报告范围，在听取人大常委会法工委报告的基础上，自2021年以来坚持每年都听取“一府两院”备案审查工作情况报告。又如，广东省在全国率先实现省市县三级人大常委会听取和审议备案审查工作报告全覆盖的基础上，拟于今年5月听取审议广东省政府备案审查工作情况报告。
提升民主含量
备案审查制度机制和工作是践行全过程人民民主重大理念的制度保障。根据公民、组织提出的审查建议开展依申请审查，是开展备案审查工作的基本方式之一，同时也是回应人民群众呼声的有效渠道。
《决定》要求，发挥基层立法联系点民意直通车作用，深入基层了解法规、司法解释实施情况和存在的问题，听取基层群众的意见建议，提升备案审查民主含量和质量。
会议提出，探索在备案审查工作中发挥基层立法联系点作用的方式方法，深入基层了解规范性文件实施情况和存在的问题，更多听取基层群众意见建议，鼓励基层组织直接提出审查建议。
公民、组织认为法规、司法解释等规范性文件同宪法或者法律相抵触提出审查建议，是保证人民群众对国家立法工作知情权、参与权、表达权、监督权的制度安排和理念体现。据统计，党的十八大以来，全国人大常委会共收到公民、组织提出的审查建议2.2万余件。公民、组织提出的审查建议成为开展相关审查工作的主要启动因素。
据了解，目前，多地人大积极探索将备案审查工作与基层立法联系点工作相结合。比如，山西省依托基层立法联系点及时掌握基层治理中遇到的涉法问题，特别是对那些涉及百姓大民生、事关百姓切身利益的法规草案和规范性文件，主动开展调查研究，全面梳理、认真研究所提意见建议并将采纳情况予以反馈，让人民群众深刻感受到自己提出的意见建议有人听、有回应。又如，湖北省推动基层立法联系点参与重要规范性文件审查，让老百姓在家门口就能给“红头文件”提意见，在武汉市江汉区汉兴街道设立全省首个备案审查基层联系点，民意成为高质量备案审查的源头活水。再如，四川省将备案审查联系点同基层立法联系点统一管理、分别授牌、专门赋责，进一步拓展人民群众参与立法和监督的深度和广度，丰富全过程人民民主的实践和内涵。
制图/李晓军
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