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法治调研
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青藏高原作为“世界第三极”，是具有全球特殊意义的生物多样性关键地区，也是我国重要的生态安全屏障。青海省地处青藏高原东北部，位于第三极核心区。青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态。进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，青海的生态安全地位、国土安全地位、资源能源安全地位显得更加重要。
青海省委、省政府高度重视生态文明建设工作，近年来，围绕各阶段生态文明建设的重点领域和主要任务，相继实施了《青海省生态文明制度建设总体方案》《关于加快把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地的行动方案》等发展规划，并出台《三江源国家公园条例（试行）》《青海省生态环境保护条例》等地方性法规和《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》等文件，生态文明治理体系的“四梁八柱”逐渐搭建。同时，青海省不断加强对生态环境的司法保障力度。2016年至2021年，全省法院审结一审环资案件9718件，为保护生态环境提供有力司法保障。通过采取一系列有力举措，当前青海全省基本建成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地新体系。生态自然保护地总面积、森林覆盖率、草原综合植被盖度、湿地保护率均位居全国前列，空气质量保持优良，生态环境持续向好，物种种群显著增长。
当前，我们在生态保护方面也面临一些问题。一是生态立省后劲不足。一方面，生态担当不够有力，有时不能正确处理经济发展和环境保护的关系；另一方面，管理体制不够完善，以三江源国家公园为例，当前实行的集中统一垂直管理虽打破了“政出多门”管理模式，但新建部门“一个团队、两块牌子”、多重管理问题依然存在。同时，由于青海总人口、经济总量、财政供养等因素相对固定，加之地方配套能力有限，生态文明高地建设资金严重短缺。
二是围栏效应过度延展。出于更好管理草场、家畜和避免外来因素侵害的考量，当地牧民普遍采取加固加高草场围栏举措，但过多过密过高的围栏也成为隐形杀手，很大程度上导致野生动物死亡、阻碍野生动物迁移、限制野生动物对某些关键生态因子的获得，进而影响种群生存，甚至被不法分子用来围猎，加速了一些珍稀动物的濒临灭绝。同时，区块化围栏限制了野生动物对栖息地的自主选择，不利于其进化与繁衍。
三是人兽冲突升级问题待解。三江源国家公园所涉地区人兽冲突现象较为明显，主要为雪豹、草原狼侵害家畜，棕熊入室破坏及致人伤亡等，从2015年的不足1千起增长至2020年近两万起。虽然青海省出台了方案进一步优化保险理赔机制、提高损害补偿标准，但补偿不等于100%的赔偿。对受害者而言，人兽冲突也一再成为制约他们脱贫致富的瓶颈。
四是司法保障亟须强化。环境资源诉讼普遍存在调查取证难、确定损失范围难、认定因果关系难等问题。当前，全省法院环境资源审判主力储备不足，专业化人才匮乏，少数法官运用司法手段解决生态环境突出问题的能力还不够强，办理环境资源重大疑难复杂案件、新领域新类型案件水平有待提高，尚不能充分实现政治效果、法律效果、社会效果和生态效果的有机统一。另外，环境资源保护合力尚需加强，环境资源案件多元化解机制有待完善，执法司法衔接机制有待健全。
要想解决这些问题，需要我们坚决扛起维护生态安全、国土安全、能源安全的重大政治责任，以知责于心、担责于身、履责于行的实干实绩实效，让青藏高原这片净土始终成为生态文明高地。
要厚植生态立省的主动担当。始终自觉把青海发展放在全国大局中谋划和推动，我们要持续强化属地生态环境保护“党政同责、一岗双责”和生态环境保护责任清单精准落实，扎实做好中央巡视、生态环保督察指出问题的“后半篇”文章，优化国土空间开发保护格局，坚定不移推进生态文明高地建设。有效解决国家公园示范省等重大战略工程中体制不顺、权责不清等问题；坚持“输血”“造血”相结合，加强对外沟通衔接，积极争取政策、项目、人才和资金等方面的支持，为建设美丽中国、共建清洁美丽世界作出青海贡献。
要优化围栏效应的管理框架。加快推进草原承包经营权不动产登记工作，以“百日攻坚”行动清除地方“本位政策”围栏和牧民私自扩建、违建围栏。减少围栏密度和刺丝使用率，为野生动物尤其是濒危物种开设必要的生态通道。围绕“禁牧不禁养，减畜不减产”目标，发挥科技特派员优势，培育更多绿色有机特色产业，提升牧民群众收入水平，降低牧民对围栏增收的依赖感。
要做好人兽冲突的风险管控。做实做好野生动物保护法规、科普知识宣传工作，增强公众依法保护野生动物的行动自觉。健全野生动物监测预警体系，通过适度调整原住居民生产生活区域、定期开展防范技能培训和配备必要防护工具等，做足事前预防。认真落实《青海省陆生野生动物造成人身财产损失保险赔偿试点方案》，多渠道吸纳社会资本为群众兜底；通过从禁牧农牧户、搬迁移民户中聘选生态管护员、专职宣传员和环境巡护员，健全考核奖励机制，实现生态保护与改善民生共赢。
要筑牢生态保护的司法底线。配齐配强专业化审判力量，探索实行环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”审判模式。积极探索环境资源案件“恢复性司法实践+社会化综合治理”机制，加强与检察、公安、行政执法等部门的协同配合，在证据采集与固定、案件协调与化解、判决监督与执行方面有序衔接。突出“环境资源审判+在线诉讼服务+典型案例宣传+法院文化建设+生态成果展示”等功能定位，高标准推动三江源、青海湖、祁连山生态法庭建设；认真落实《法官单独职务序列规定》，提升基层法院高等级法官比例，完善法官依法履职保护机制。
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| 依法全力打造生态文明高地
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| （ 2023-06-05 ） 稿件来源： 法治日报法治调研 |
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| 才旦卓玛
青海省高级人民法院党组成员、副院长
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青藏高原作为“世界第三极”，是具有全球特殊意义的生物多样性关键地区，也是我国重要的生态安全屏障。青海省地处青藏高原东北部，位于第三极核心区。青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态。进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，青海的生态安全地位、国土安全地位、资源能源安全地位显得更加重要。
青海省委、省政府高度重视生态文明建设工作，近年来，围绕各阶段生态文明建设的重点领域和主要任务，相继实施了《青海省生态文明制度建设总体方案》《关于加快把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地的行动方案》等发展规划，并出台《三江源国家公园条例（试行）》《青海省生态环境保护条例》等地方性法规和《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》等文件，生态文明治理体系的“四梁八柱”逐渐搭建。同时，青海省不断加强对生态环境的司法保障力度。2016年至2021年，全省法院审结一审环资案件9718件，为保护生态环境提供有力司法保障。通过采取一系列有力举措，当前青海全省基本建成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地新体系。生态自然保护地总面积、森林覆盖率、草原综合植被盖度、湿地保护率均位居全国前列，空气质量保持优良，生态环境持续向好，物种种群显著增长。
当前，我们在生态保护方面也面临一些问题。一是生态立省后劲不足。一方面，生态担当不够有力，有时不能正确处理经济发展和环境保护的关系；另一方面，管理体制不够完善，以三江源国家公园为例，当前实行的集中统一垂直管理虽打破了“政出多门”管理模式，但新建部门“一个团队、两块牌子”、多重管理问题依然存在。同时，由于青海总人口、经济总量、财政供养等因素相对固定，加之地方配套能力有限，生态文明高地建设资金严重短缺。
二是围栏效应过度延展。出于更好管理草场、家畜和避免外来因素侵害的考量，当地牧民普遍采取加固加高草场围栏举措，但过多过密过高的围栏也成为隐形杀手，很大程度上导致野生动物死亡、阻碍野生动物迁移、限制野生动物对某些关键生态因子的获得，进而影响种群生存，甚至被不法分子用来围猎，加速了一些珍稀动物的濒临灭绝。同时，区块化围栏限制了野生动物对栖息地的自主选择，不利于其进化与繁衍。
三是人兽冲突升级问题待解。三江源国家公园所涉地区人兽冲突现象较为明显，主要为雪豹、草原狼侵害家畜，棕熊入室破坏及致人伤亡等，从2015年的不足1千起增长至2020年近两万起。虽然青海省出台了方案进一步优化保险理赔机制、提高损害补偿标准，但补偿不等于100%的赔偿。对受害者而言，人兽冲突也一再成为制约他们脱贫致富的瓶颈。
四是司法保障亟须强化。环境资源诉讼普遍存在调查取证难、确定损失范围难、认定因果关系难等问题。当前，全省法院环境资源审判主力储备不足，专业化人才匮乏，少数法官运用司法手段解决生态环境突出问题的能力还不够强，办理环境资源重大疑难复杂案件、新领域新类型案件水平有待提高，尚不能充分实现政治效果、法律效果、社会效果和生态效果的有机统一。另外，环境资源保护合力尚需加强，环境资源案件多元化解机制有待完善，执法司法衔接机制有待健全。
要想解决这些问题，需要我们坚决扛起维护生态安全、国土安全、能源安全的重大政治责任，以知责于心、担责于身、履责于行的实干实绩实效，让青藏高原这片净土始终成为生态文明高地。
要厚植生态立省的主动担当。始终自觉把青海发展放在全国大局中谋划和推动，我们要持续强化属地生态环境保护“党政同责、一岗双责”和生态环境保护责任清单精准落实，扎实做好中央巡视、生态环保督察指出问题的“后半篇”文章，优化国土空间开发保护格局，坚定不移推进生态文明高地建设。有效解决国家公园示范省等重大战略工程中体制不顺、权责不清等问题；坚持“输血”“造血”相结合，加强对外沟通衔接，积极争取政策、项目、人才和资金等方面的支持，为建设美丽中国、共建清洁美丽世界作出青海贡献。
要优化围栏效应的管理框架。加快推进草原承包经营权不动产登记工作，以“百日攻坚”行动清除地方“本位政策”围栏和牧民私自扩建、违建围栏。减少围栏密度和刺丝使用率，为野生动物尤其是濒危物种开设必要的生态通道。围绕“禁牧不禁养，减畜不减产”目标，发挥科技特派员优势，培育更多绿色有机特色产业，提升牧民群众收入水平，降低牧民对围栏增收的依赖感。
要做好人兽冲突的风险管控。做实做好野生动物保护法规、科普知识宣传工作，增强公众依法保护野生动物的行动自觉。健全野生动物监测预警体系，通过适度调整原住居民生产生活区域、定期开展防范技能培训和配备必要防护工具等，做足事前预防。认真落实《青海省陆生野生动物造成人身财产损失保险赔偿试点方案》，多渠道吸纳社会资本为群众兜底；通过从禁牧农牧户、搬迁移民户中聘选生态管护员、专职宣传员和环境巡护员，健全考核奖励机制，实现生态保护与改善民生共赢。
要筑牢生态保护的司法底线。配齐配强专业化审判力量，探索实行环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”审判模式。积极探索环境资源案件“恢复性司法实践+社会化综合治理”机制，加强与检察、公安、行政执法等部门的协同配合，在证据采集与固定、案件协调与化解、判决监督与执行方面有序衔接。突出“环境资源审判+在线诉讼服务+典型案例宣传+法院文化建设+生态成果展示”等功能定位，高标准推动三江源、青海湖、祁连山生态法庭建设；认真落实《法官单独职务序列规定》，提升基层法院高等级法官比例，完善法官依法履职保护机制。
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