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法治调研
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法治是最好的营商环境。党的二十大报告提出，全面推进严格规范公正文明执法。近年来，上海市委、市政府推动法治化营商环境建设，运用法治方式推进解决市场主体发展的痛点难点，开展了对轻微违法行为依法不予行政处罚的探索。
实施轻微违法行为依法不予行政处罚，是落实《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》和《上海法治政府建设规划（2021-2025年）》有关部署的重要措施，也是实现“有温度执法”“精细化执法”的有力举措，更是深化法治政府建设、提升城市治理水平的应有之义。
一、开展轻微违法行为依法不予行政处罚实践探索的意义
行政处罚本身不是目的，只是手段，是通过惩戒来教育当事人停止违法行为、回归守法，以恢复社会秩序。我国法律对轻微违法行为依法不予行政处罚有严格要求，不是任何违法行为都可以不处罚，更不是执法人员可以随意决定处不处罚。
轻微违法行为依法不予行政处罚是行政处罚法过罚相当原则、处罚与教育相结合原则的直接体现。行政处罚的轻重与违法行为的危害程度相对应，体现行政处罚的公平原则。
实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法，重在教育当事人及其他社会主体自觉守法，实现后续社会秩序自发有序运行，不能一罚了事、以罚代教、以罚代管。此外，轻微违法行为依法不予行政处罚也是“以人为本”理念、行政法比例原则在行政处罚领域的体现。
从上海市三年多的实践看，轻微违法行为依法不予行政处罚有五方面的积极作用：一是能降低部分企业经营成本和经济负担；二是能避免企业因轻微违法行为背上信用污点，影响后续发展；三是通过强化执法人员教育、指导企业改正违法行为，帮助促使企业更好地领会法律要求，守法经营，使法律效果和社会效果达到统一；四是对违法行为进行精细划分，综合适用行政处罚法和有关单行法作出过罚相当的处理，提升执法精细化水平；五是制定出台清单，明确轻微违法行为依法不予行政处罚的具体标准，为基层执法提供明确指引，让执法办案更高效。
二、如何实现轻微违法行为依法不予行政处罚
上海对依法不予行政处罚的具体标准形成清单，供一线执法人员具体实施，用清单架起法律规定和执法实践之间的“桥梁”，通过将原则化、不易操作的法定制度变为易操作的具体规则，进而惠及企业和社会。
我国行政处罚法对违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的情形作了规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。
对违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的情形，上海市将符合该情形的条件进行梳理，由市级行政机关针对具体违法行为，综合当事人过错程度、违法行为的危害对象、手段方式、涉案金额、持续时间、发生次数、社会影响等因素，对“违法行为轻微”的具体标准予以细化明确；将“及时改正”的标准确定为违法行为已经及时完成改正，能当场改正的应当场改正，无法当场改正的应在限期内完成改正，以保障社会秩序回归到正常状态；将“没有造成危害后果”的标准确定为没有造成相关人员利益损失、阻碍公共利益实现等客观危害后果。
对于“可以不予行政处罚”的，市级行政机关对“初次违法”“危害后果轻微”“及时改正”“执法单位裁量认为不应处罚”4个条件的具体标准予以明确。其中，“初次违法”明确为行为人第一次作出该种违法行为；“危害后果轻微”，指违法行为造成的客观危害后果轻微；“及时改正”的要求与上述第一类的要求相同；“执法单位裁量认为不应处罚”的具体标准由市级行政机关针对具体违法行为细化确定，考量因素与上述确定“违法行为轻微”类似（不含违法行为次数）。
此外，还明确了不得实施不予行政处罚的违法行为，比如危害国家安全，危害人民群众生命、健康或重大财产安全，危害市场经济或社会运行基本秩序的违法行为不得纳入清单。
三、推行轻微违法行为依法不予行政处罚的成效及展望
三年多来，上海市持续拓展轻微违法行为依法不予行政处罚工作，取得了良好成效。
受益企业不断增加，覆盖领域不断拓展。对轻微违法行为不予行政处罚，减轻了疫情影响下小微企业的经济负担；避免了上市公司因轻微无心之失而承担连锁不良后果，有助于企业生存发展，受到了企业、行业协会商会等的普遍欢迎。目前，上海市已推出14份清单，共覆盖10个领域，其中市场监管、生态环境等8个领域均为全国首份省级清单。
涵盖事项实现动态更新，地方交流合作得到促进。已有清单的执法领域将根据实践情况，进行积极扩充，不断升级。此外，今年年初，上海市还联合苏浙皖三省，推出了长江三角洲区域文化市场、气象领域两份轻微违法行为依法不予行政处罚清单，这是长三角地区首次推出统一清单，也是国内首次多省（市）统一轻微违法行为不予行政处罚的标准。
今年8月，上海出台了《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》，由“局部实施”升级为“全面推行”。下一步，上海市将全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚。
具体来说，各市级行政机关将全面梳理、筛选行政处罚事项，优先聚焦处罚频次高、处罚量大、群众和企业在过罚相当方面反映突出的行政处罚事项进行推进。市级行政机关将对筛选出的行政处罚事项进行划分，按照行政处罚法的规定，细化不予行政处罚的具体标准，汇总形成清单初稿，按照相关要求，充分修改完善后出台清单，通过在线政务服务平台公开清单，同时开展解读、宣传、培训等工作，让公众广泛知晓、执法人员深入掌握。同时，还将根据清单实施情况、效果和上位法变动情况等，对清单不断进行优化完善。
在实施层面，根据上海市相关规定，行政处罚裁量基准由市级行政机关制定，并组织包括市、区、街镇三级执法系统统一实施，保障全市范围内类案同罚。市级行政机关将根据执法实践需要，通过制定清单实施指导文件、完善执法办案系统等方式，为清单实施提供有力保障。
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| 探索推行有温度精细化执法
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| （ 2022-10-24 ） 稿件来源： 法治日报法治调研 |
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| 陆卫东
上海市司法局党委书记、局长 |
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法治是最好的营商环境。党的二十大报告提出，全面推进严格规范公正文明执法。近年来，上海市委、市政府推动法治化营商环境建设，运用法治方式推进解决市场主体发展的痛点难点，开展了对轻微违法行为依法不予行政处罚的探索。
实施轻微违法行为依法不予行政处罚，是落实《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》和《上海法治政府建设规划（2021-2025年）》有关部署的重要措施，也是实现“有温度执法”“精细化执法”的有力举措，更是深化法治政府建设、提升城市治理水平的应有之义。
一、开展轻微违法行为依法不予行政处罚实践探索的意义
行政处罚本身不是目的，只是手段，是通过惩戒来教育当事人停止违法行为、回归守法，以恢复社会秩序。我国法律对轻微违法行为依法不予行政处罚有严格要求，不是任何违法行为都可以不处罚，更不是执法人员可以随意决定处不处罚。
轻微违法行为依法不予行政处罚是行政处罚法过罚相当原则、处罚与教育相结合原则的直接体现。行政处罚的轻重与违法行为的危害程度相对应，体现行政处罚的公平原则。
实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法，重在教育当事人及其他社会主体自觉守法，实现后续社会秩序自发有序运行，不能一罚了事、以罚代教、以罚代管。此外，轻微违法行为依法不予行政处罚也是“以人为本”理念、行政法比例原则在行政处罚领域的体现。
从上海市三年多的实践看，轻微违法行为依法不予行政处罚有五方面的积极作用：一是能降低部分企业经营成本和经济负担；二是能避免企业因轻微违法行为背上信用污点，影响后续发展；三是通过强化执法人员教育、指导企业改正违法行为，帮助促使企业更好地领会法律要求，守法经营，使法律效果和社会效果达到统一；四是对违法行为进行精细划分，综合适用行政处罚法和有关单行法作出过罚相当的处理，提升执法精细化水平；五是制定出台清单，明确轻微违法行为依法不予行政处罚的具体标准，为基层执法提供明确指引，让执法办案更高效。
二、如何实现轻微违法行为依法不予行政处罚
上海对依法不予行政处罚的具体标准形成清单，供一线执法人员具体实施，用清单架起法律规定和执法实践之间的“桥梁”，通过将原则化、不易操作的法定制度变为易操作的具体规则，进而惠及企业和社会。
我国行政处罚法对违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的情形作了规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。
对违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的情形，上海市将符合该情形的条件进行梳理，由市级行政机关针对具体违法行为，综合当事人过错程度、违法行为的危害对象、手段方式、涉案金额、持续时间、发生次数、社会影响等因素，对“违法行为轻微”的具体标准予以细化明确；将“及时改正”的标准确定为违法行为已经及时完成改正，能当场改正的应当场改正，无法当场改正的应在限期内完成改正，以保障社会秩序回归到正常状态；将“没有造成危害后果”的标准确定为没有造成相关人员利益损失、阻碍公共利益实现等客观危害后果。
对于“可以不予行政处罚”的，市级行政机关对“初次违法”“危害后果轻微”“及时改正”“执法单位裁量认为不应处罚”4个条件的具体标准予以明确。其中，“初次违法”明确为行为人第一次作出该种违法行为；“危害后果轻微”，指违法行为造成的客观危害后果轻微；“及时改正”的要求与上述第一类的要求相同；“执法单位裁量认为不应处罚”的具体标准由市级行政机关针对具体违法行为细化确定，考量因素与上述确定“违法行为轻微”类似（不含违法行为次数）。
此外，还明确了不得实施不予行政处罚的违法行为，比如危害国家安全，危害人民群众生命、健康或重大财产安全，危害市场经济或社会运行基本秩序的违法行为不得纳入清单。
三、推行轻微违法行为依法不予行政处罚的成效及展望
三年多来，上海市持续拓展轻微违法行为依法不予行政处罚工作，取得了良好成效。
受益企业不断增加，覆盖领域不断拓展。对轻微违法行为不予行政处罚，减轻了疫情影响下小微企业的经济负担；避免了上市公司因轻微无心之失而承担连锁不良后果，有助于企业生存发展，受到了企业、行业协会商会等的普遍欢迎。目前，上海市已推出14份清单，共覆盖10个领域，其中市场监管、生态环境等8个领域均为全国首份省级清单。
涵盖事项实现动态更新，地方交流合作得到促进。已有清单的执法领域将根据实践情况，进行积极扩充，不断升级。此外，今年年初，上海市还联合苏浙皖三省，推出了长江三角洲区域文化市场、气象领域两份轻微违法行为依法不予行政处罚清单，这是长三角地区首次推出统一清单，也是国内首次多省（市）统一轻微违法行为不予行政处罚的标准。
今年8月，上海出台了《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》，由“局部实施”升级为“全面推行”。下一步，上海市将全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚。
具体来说，各市级行政机关将全面梳理、筛选行政处罚事项，优先聚焦处罚频次高、处罚量大、群众和企业在过罚相当方面反映突出的行政处罚事项进行推进。市级行政机关将对筛选出的行政处罚事项进行划分，按照行政处罚法的规定，细化不予行政处罚的具体标准，汇总形成清单初稿，按照相关要求，充分修改完善后出台清单，通过在线政务服务平台公开清单，同时开展解读、宣传、培训等工作，让公众广泛知晓、执法人员深入掌握。同时，还将根据清单实施情况、效果和上位法变动情况等，对清单不断进行优化完善。
在实施层面，根据上海市相关规定，行政处罚裁量基准由市级行政机关制定，并组织包括市、区、街镇三级执法系统统一实施，保障全市范围内类案同罚。市级行政机关将根据执法实践需要，通过制定清单实施指导文件、完善执法办案系统等方式，为清单实施提供有力保障。
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