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法治政府
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□ 于安
今年，世界银行推出了新的营商环境概念体系（即营商赋能环境体系），2月和3月在全球征询评议后，于4月12日公布了长达600多页的评论汇总。世界银行随后将对此进行全面审议并推出新的评价系统，有望于明年正式应用于年度营商赋能环境测评。
这将为我国法治建设带来怎样的影响，是值得关注的。优化营商环境是我国“放管服”行政改革的重要着力点，充分考虑和对接国际标准是推动营商环境优化工作的重要内容。世界银行的营商环境评价体系在国际标准中具有代表性，在我国的营商环境优化工作中受到极大重视。近些年，世界银行在我国北京和上海两个城市采集数据进行评价，确定我国的全球排名，对提高我国营商环境质量及其在全球的声誉产生了积极作用。
世界银行今年提出的营商赋能环境体系包含了许多新观念、新内容和新方法。总体来说，它的新定位是对企业营商活动基本条件的制度性评价和政策改进机制。在范围上限于实证性基准测量和中观层面的制度施行效率评价，因此在宏观经济管理、微观经济诉求和反腐败等方面持淡化或忽略立场。这也意味着，涉及企业经营中的具体利益及其诉讼和仲裁案件中的是非曲直，相关法律的基本框架和基本制度本身，大体上不会落入营商环境的评价范围。正是中观层面制度评价的这一选择，才使世界银行提出的评价体系有可能同时具备可实证化评价和政策性改进与提升的特质，从而超越其他评价体系得到更多的采用和关注。
目前的新概念体系，按照企业的生命周期设置了十个评价主题领域，相当于原来评价体系的十个一级指标领域，其新意亮点在于提出了市场竞争有效性的原则导向，从而将各个主题之间的内在关联性激活，依次建立并维持市场制度评价的体系性与和谐性。由于制度性评价成为营商环境评价机制的重心所在，所以在评价方法上不但要进行数据的收集和实证性分析，而且高度强调专家的作用，说明专家的内涵性分析对制度实施质量的全面判断不可或缺。
制度发展是进行营商环境制度评价的基本功能，其实现途径是基于测量和评价的政策对话、政策改革和政策研究。世界银行营商环境评价的基本目标是推进竞争导向的市场运行制度的形成、修正和调整。世界银行今年发布的营商赋能环境新概念文本，主要是世界银行发展经济学团队的作品。发展经济学从一开始就曾经假定发展中国家的市场制度是不完备和低效能的，发展问题是世界银行营商环境研究并提出政策建议的出发点之一。由于他们提出的营商环境评价定位于基准性测量，所以认为该体系可以在更大的范围内使用，而不限于发展中国家。
世界银行的营商环境制度评价对象，主要涉及行政规制和公共服务两个基本方面。在民事商事制度问题大体上移至公共服务范畴后，行政规制在制度评价中的显著性提高。从中观层面的制度施行评价角度看，规制制度评价主要涉及法律法规的适用政策及其行政措施，包括针对区域性、行业性、阶段性、群体性的政策和措施。政策和措施的具体形式是规范性文件或者有规范效力并能普遍持续适用的决定和命令，包括批复、答复、通知等。这大体上属于当代行政法的核心规范领域。行政规制的主要作用是解决市场失灵，尤其是自发的市场机制引发的自然垄断、不正当竞争问题和劳工等社会问题，并利用专业化行政工具积极修复或者完善市场运行机制，所以行政规制不限于也不等同于行政监督管理。世界银行营商环境体系以维护市场有效竞争为导向，致力于制度评价、政策对话和政策改革，与行政规制的上述基本功能高度吻合。
在法治化营商环境的意义上，行政规制应当是行政法的主导范畴和主体部分。目前我国行政法基本上尚处于初级发展阶段，它的重心仍然集中在许可等市场准入方面，以及处罚与强制等秩序行政方面和事后的法律救济。行政规制的高频措施和主要范畴，在目前行政法体系中的位阶不高和普遍性不足。为此，行政法的体系化原则和主要制度的结构应当进行必要的调整，提供一个适应优化营商环境需要的新体系。
（作者系清华大学公共管理学院教授）
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| 新世行营商赋能环境体系对我国法治建设的影响
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| （ 2022-04-22 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 于安
今年，世界银行推出了新的营商环境概念体系（即营商赋能环境体系），2月和3月在全球征询评议后，于4月12日公布了长达600多页的评论汇总。世界银行随后将对此进行全面审议并推出新的评价系统，有望于明年正式应用于年度营商赋能环境测评。
这将为我国法治建设带来怎样的影响，是值得关注的。优化营商环境是我国“放管服”行政改革的重要着力点，充分考虑和对接国际标准是推动营商环境优化工作的重要内容。世界银行的营商环境评价体系在国际标准中具有代表性，在我国的营商环境优化工作中受到极大重视。近些年，世界银行在我国北京和上海两个城市采集数据进行评价，确定我国的全球排名，对提高我国营商环境质量及其在全球的声誉产生了积极作用。
世界银行今年提出的营商赋能环境体系包含了许多新观念、新内容和新方法。总体来说，它的新定位是对企业营商活动基本条件的制度性评价和政策改进机制。在范围上限于实证性基准测量和中观层面的制度施行效率评价，因此在宏观经济管理、微观经济诉求和反腐败等方面持淡化或忽略立场。这也意味着，涉及企业经营中的具体利益及其诉讼和仲裁案件中的是非曲直，相关法律的基本框架和基本制度本身，大体上不会落入营商环境的评价范围。正是中观层面制度评价的这一选择，才使世界银行提出的评价体系有可能同时具备可实证化评价和政策性改进与提升的特质，从而超越其他评价体系得到更多的采用和关注。
目前的新概念体系，按照企业的生命周期设置了十个评价主题领域，相当于原来评价体系的十个一级指标领域，其新意亮点在于提出了市场竞争有效性的原则导向，从而将各个主题之间的内在关联性激活，依次建立并维持市场制度评价的体系性与和谐性。由于制度性评价成为营商环境评价机制的重心所在，所以在评价方法上不但要进行数据的收集和实证性分析，而且高度强调专家的作用，说明专家的内涵性分析对制度实施质量的全面判断不可或缺。
制度发展是进行营商环境制度评价的基本功能，其实现途径是基于测量和评价的政策对话、政策改革和政策研究。世界银行营商环境评价的基本目标是推进竞争导向的市场运行制度的形成、修正和调整。世界银行今年发布的营商赋能环境新概念文本，主要是世界银行发展经济学团队的作品。发展经济学从一开始就曾经假定发展中国家的市场制度是不完备和低效能的，发展问题是世界银行营商环境研究并提出政策建议的出发点之一。由于他们提出的营商环境评价定位于基准性测量，所以认为该体系可以在更大的范围内使用，而不限于发展中国家。
世界银行的营商环境制度评价对象，主要涉及行政规制和公共服务两个基本方面。在民事商事制度问题大体上移至公共服务范畴后，行政规制在制度评价中的显著性提高。从中观层面的制度施行评价角度看，规制制度评价主要涉及法律法规的适用政策及其行政措施，包括针对区域性、行业性、阶段性、群体性的政策和措施。政策和措施的具体形式是规范性文件或者有规范效力并能普遍持续适用的决定和命令，包括批复、答复、通知等。这大体上属于当代行政法的核心规范领域。行政规制的主要作用是解决市场失灵，尤其是自发的市场机制引发的自然垄断、不正当竞争问题和劳工等社会问题，并利用专业化行政工具积极修复或者完善市场运行机制，所以行政规制不限于也不等同于行政监督管理。世界银行营商环境体系以维护市场有效竞争为导向，致力于制度评价、政策对话和政策改革，与行政规制的上述基本功能高度吻合。
在法治化营商环境的意义上，行政规制应当是行政法的主导范畴和主体部分。目前我国行政法基本上尚处于初级发展阶段，它的重心仍然集中在许可等市场准入方面，以及处罚与强制等秩序行政方面和事后的法律救济。行政规制的高频措施和主要范畴，在目前行政法体系中的位阶不高和普遍性不足。为此，行政法的体系化原则和主要制度的结构应当进行必要的调整，提供一个适应优化营商环境需要的新体系。
（作者系清华大学公共管理学院教授）
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