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法学院
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□ 于文豪 （中央财经大学法学院教授、博士生导师）
区域协调发展战略是新时代的一项国家重大战略。特定区域为协调发展的需要就相关事务开展协同治理已成为普遍现象。区域协同治理就是在公权力机关的引导推动下，通过政策协调、资源互补、统一行动以实现区域协调发展的过程。其本质表现是，地方权力行为的对象和效果超越本行政区域的物理边界，并且这一效果是相关地方的权力行为直接产生或意图追求的。区域协同治理能否存在、如何存在的根本前提是其合宪性问题。2022年3月全国人大修改地方组织法，规定省、设区的市两级人大及其常委会可以开展协同立法，县级以上地方各级政府可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制。这为区域协同治理提供了初步的法律依据。
一、区域协同治理的合宪性基础
协同治理面临合宪性疑问的形式原因在于宪法未明确涉及协同治理的条文，没有明确授予地方开展协同治理的权力。实质上，地方是中央政策的执行者和落实者，而跨地域协同可能对中央的权威和统一领导形成不利影响。
在功能合宪性上，协同治理不能仅定位于本地方发展，而应首要着眼于国家整体发展。宪法中的国家目标规范，同时构成协同治理的目标规范。协同治理的原始动力在于获得更显著的经济社会发展绩效。宪法序言将“发展社会主义市场经济”作为国家的任务，第十五条规定“国家实行社会主义市场经济”，都设定了经济发展的目标。以经济发展为基础，协同治理还要促进社会、文化、生态文明等领域的共同发展。
在权力合宪性上，在上位法对地方有相关授权意旨的前提下，可以认为地方具有开展协同活动的自主空间。我国是单一制国家，中央对地方具有领导权，但地方具有一定的自主性也是逻辑和实践的必然。宪法第三条规定的民主集中制原则和央地国家机构职权划分原则，为地方开展协同治理提供了合宪性根据。地方开展协同治理的本质是地方事务管辖权的委托与让渡。依据宪法和法律能够确定属于地方性事务的，地方可以通过不抵触宪法和法律禁止性规定的方式，为更好地治理绩效而自主协同。
在事务合宪性上，协同治理必须采取符合法治要求的方式，具有成文形式，应当经过民主审议过程，满足信息公开需要，体现公正平等价值。协同治理行为应当在本地方及相关地方获得民主的审议和监督，由国家权力机关事先批准或通过备案等方式予以审查。中央统一领导是协同治理不得突破的基本原则。协同治理的一个重要目标是实现快速有效的经济增长，这一目标不可背离社会主义市场经济的基本国策，不得形成区域或地方保护主义。
二、区域协同治理的规则体系
从宪法的内在价值和协同治理的合宪性链条出发，可以提炼区域协同治理所需的六项规则。
一是目标规则。开展协同治理应当有助于直接促进相关地方的公共事务治理，有助于实现更佳的经济社会发展目标。与公共事务治理相关的地方才有参与协同治理的必要。需要协同治理的公共事务具有跨界性，即超越单一行政区域管辖的地域范围或者效力范围。开展协同治理的收益应当显著超出行政区域内部治理的收益。判断收益不能以财政收入为唯一标准，还要综合考虑社会效果和制度效果。
二是不抵触规则。协同治理应当依法进行，与上位法以及党和国家政策不相抵触，标准包括：未超越地方管辖权；符合上位法及政策的目的，满足合目的性的要求；不抵触上位法及政策的规则性规定。判断是否构成抵触可采用结果导向方法，即从协同活动产生的实际效果或预期效果来看，是否具有导致抵触上位法及政策的可能性。
三是监督规则。上级可以通过事前批准或事后审查的方式予以监督。协同治理参与方所在地的其他国家机关可以通过民主审议、领导管理等方式予以监督。在纠纷处理和权益救济方面，有必要建立协商、仲裁与诉讼机制。
四是关系平等规则。利益关系是地方间关系的实质，地方关系的核心价值是平等。关系平等的正当性来自地方自主、均衡发展以及功能适当、分工负责的宪法价值。地方之间要通过平等协商的方式达成合意，提倡互谅互让。关系平等规则容许基于交通、教育、医疗、住房等公共服务差异而导致的地方间发展不均衡，但反对以这种不均衡作为差别对待的依据。
五是效力规则。协同治理行为是对国家权力的运用，应当产生相应的法律效力。一方面，其可对参与各方及其所隶属的机构和人员具有拘束力。非因法定事由、非经法定程序，参与方不得任意变动已达成的合意。另一方面，协同行为能否产生外部效力，取决于其是否产生外部法律效果，其判断标准是，形式上是否经过人大或政府的审议、决定程序，实质上是否减损公众权利或者增加公众义务。
六是形式规则。协同治理应当符合一定的形式要求，体现为书面规则，并将书面文本在一定范围内及时向社会公开。
三、区域协同治理的立法建构
立法承担着将合宪性的协同治理规则成文化、规范化和体系化的功能。完备的协同治理立法至少应包含三个方面内容。
第一，组织法。功能适当的组织机构以及相应的组织法，有助于提升协同治理的有效性和合法性水平。应否成立专门性的协同组织，取决于该组织是否有助于行政任务的完成。协同组织的成立须满足合法性、经济性、自愿性和权利保障性的要求。
第二，行为法。需要明确参与各方的权利与义务、职权与职责，建立利益纠纷调处机制。还应明确哪些地方、部门、机构、人员涉入协同治理活动，各自的角色、地位、功能为何，相互之间是否产生以及如何产生、产生何种法律关系。有必要提炼一些典型的行为类型并设计相应的规则，明确中央的控制权及其行使机制，并构建协同治理的程序规则。
第三，责任法。一方面，要明确上级监督的事由、程序与方式。协同行为影响社会公共利益的，相对人有权向协同参与方的监管机关提出权利救济请求。另一方面，要保障参与各方的表达和请求，如何使不当得利方承担责任。对于协同治理中的不当得利方，应当按照违法、违约原则以及公平原则承担相应责任。
四、经由宪法路径的区域协同治理
协同治理仍在探索过程中，对于是否将其写入宪法以及如何写入，各方意见不一。修宪未必能够更好地规范协同治理，而通过解释相关宪法规范，明确其隐含的正当性基础及行为界限，可能更为务实。在不修宪的前提下，下位法需要充实。从实际效力、规范程度、法治体系融贯的角度看，当前比较适合的方式是由全国人大常委会作出决定，辅以中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文。在协同规范的内容形态上，可以部分采用促进型规范，同时写明地方权力运行的保障和监督规则，对组织、行为和责任作出具有强制性和约束力的规定。
（文章原文刊载于《法商研究》2022年第2期）
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| 区域协同治理的宪法路径
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| （ 2022-03-30 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 于文豪 （中央财经大学法学院教授、博士生导师）
区域协调发展战略是新时代的一项国家重大战略。特定区域为协调发展的需要就相关事务开展协同治理已成为普遍现象。区域协同治理就是在公权力机关的引导推动下，通过政策协调、资源互补、统一行动以实现区域协调发展的过程。其本质表现是，地方权力行为的对象和效果超越本行政区域的物理边界，并且这一效果是相关地方的权力行为直接产生或意图追求的。区域协同治理能否存在、如何存在的根本前提是其合宪性问题。2022年3月全国人大修改地方组织法，规定省、设区的市两级人大及其常委会可以开展协同立法，县级以上地方各级政府可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制。这为区域协同治理提供了初步的法律依据。
一、区域协同治理的合宪性基础
协同治理面临合宪性疑问的形式原因在于宪法未明确涉及协同治理的条文，没有明确授予地方开展协同治理的权力。实质上，地方是中央政策的执行者和落实者，而跨地域协同可能对中央的权威和统一领导形成不利影响。
在功能合宪性上，协同治理不能仅定位于本地方发展，而应首要着眼于国家整体发展。宪法中的国家目标规范，同时构成协同治理的目标规范。协同治理的原始动力在于获得更显著的经济社会发展绩效。宪法序言将“发展社会主义市场经济”作为国家的任务，第十五条规定“国家实行社会主义市场经济”，都设定了经济发展的目标。以经济发展为基础，协同治理还要促进社会、文化、生态文明等领域的共同发展。
在权力合宪性上，在上位法对地方有相关授权意旨的前提下，可以认为地方具有开展协同活动的自主空间。我国是单一制国家，中央对地方具有领导权，但地方具有一定的自主性也是逻辑和实践的必然。宪法第三条规定的民主集中制原则和央地国家机构职权划分原则，为地方开展协同治理提供了合宪性根据。地方开展协同治理的本质是地方事务管辖权的委托与让渡。依据宪法和法律能够确定属于地方性事务的，地方可以通过不抵触宪法和法律禁止性规定的方式，为更好地治理绩效而自主协同。
在事务合宪性上，协同治理必须采取符合法治要求的方式，具有成文形式，应当经过民主审议过程，满足信息公开需要，体现公正平等价值。协同治理行为应当在本地方及相关地方获得民主的审议和监督，由国家权力机关事先批准或通过备案等方式予以审查。中央统一领导是协同治理不得突破的基本原则。协同治理的一个重要目标是实现快速有效的经济增长，这一目标不可背离社会主义市场经济的基本国策，不得形成区域或地方保护主义。
二、区域协同治理的规则体系
从宪法的内在价值和协同治理的合宪性链条出发，可以提炼区域协同治理所需的六项规则。
一是目标规则。开展协同治理应当有助于直接促进相关地方的公共事务治理，有助于实现更佳的经济社会发展目标。与公共事务治理相关的地方才有参与协同治理的必要。需要协同治理的公共事务具有跨界性，即超越单一行政区域管辖的地域范围或者效力范围。开展协同治理的收益应当显著超出行政区域内部治理的收益。判断收益不能以财政收入为唯一标准，还要综合考虑社会效果和制度效果。
二是不抵触规则。协同治理应当依法进行，与上位法以及党和国家政策不相抵触，标准包括：未超越地方管辖权；符合上位法及政策的目的，满足合目的性的要求；不抵触上位法及政策的规则性规定。判断是否构成抵触可采用结果导向方法，即从协同活动产生的实际效果或预期效果来看，是否具有导致抵触上位法及政策的可能性。
三是监督规则。上级可以通过事前批准或事后审查的方式予以监督。协同治理参与方所在地的其他国家机关可以通过民主审议、领导管理等方式予以监督。在纠纷处理和权益救济方面，有必要建立协商、仲裁与诉讼机制。
四是关系平等规则。利益关系是地方间关系的实质，地方关系的核心价值是平等。关系平等的正当性来自地方自主、均衡发展以及功能适当、分工负责的宪法价值。地方之间要通过平等协商的方式达成合意，提倡互谅互让。关系平等规则容许基于交通、教育、医疗、住房等公共服务差异而导致的地方间发展不均衡，但反对以这种不均衡作为差别对待的依据。
五是效力规则。协同治理行为是对国家权力的运用，应当产生相应的法律效力。一方面，其可对参与各方及其所隶属的机构和人员具有拘束力。非因法定事由、非经法定程序，参与方不得任意变动已达成的合意。另一方面，协同行为能否产生外部效力，取决于其是否产生外部法律效果，其判断标准是，形式上是否经过人大或政府的审议、决定程序，实质上是否减损公众权利或者增加公众义务。
六是形式规则。协同治理应当符合一定的形式要求，体现为书面规则，并将书面文本在一定范围内及时向社会公开。
三、区域协同治理的立法建构
立法承担着将合宪性的协同治理规则成文化、规范化和体系化的功能。完备的协同治理立法至少应包含三个方面内容。
第一，组织法。功能适当的组织机构以及相应的组织法，有助于提升协同治理的有效性和合法性水平。应否成立专门性的协同组织，取决于该组织是否有助于行政任务的完成。协同组织的成立须满足合法性、经济性、自愿性和权利保障性的要求。
第二，行为法。需要明确参与各方的权利与义务、职权与职责，建立利益纠纷调处机制。还应明确哪些地方、部门、机构、人员涉入协同治理活动，各自的角色、地位、功能为何，相互之间是否产生以及如何产生、产生何种法律关系。有必要提炼一些典型的行为类型并设计相应的规则，明确中央的控制权及其行使机制，并构建协同治理的程序规则。
第三，责任法。一方面，要明确上级监督的事由、程序与方式。协同行为影响社会公共利益的，相对人有权向协同参与方的监管机关提出权利救济请求。另一方面，要保障参与各方的表达和请求，如何使不当得利方承担责任。对于协同治理中的不当得利方，应当按照违法、违约原则以及公平原则承担相应责任。
四、经由宪法路径的区域协同治理
协同治理仍在探索过程中，对于是否将其写入宪法以及如何写入，各方意见不一。修宪未必能够更好地规范协同治理，而通过解释相关宪法规范，明确其隐含的正当性基础及行为界限，可能更为务实。在不修宪的前提下，下位法需要充实。从实际效力、规范程度、法治体系融贯的角度看，当前比较适合的方式是由全国人大常委会作出决定，辅以中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文。在协同规范的内容形态上，可以部分采用促进型规范，同时写明地方权力运行的保障和监督规则，对组织、行为和责任作出具有强制性和约束力的规定。
（文章原文刊载于《法商研究》2022年第2期）
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