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法治政府
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□ 谭宗泽
行政规范性文件备案审查工作是法治政府建设中的关键一环，对于维护国家法制统一，深入推进依法行政发挥着基础性的保障作用。《法治政府建设实施纲要（2021-2025）年》（以下简称《纲要》）提出，健全依法行政制度体系，加快推进政府治理规范化、程序化、法治化，必须要加强重要领域立法，研究制定行政备案条例；完善立法工作机制，修改法规规章备案条例，推进政府规章层级监督，强化省级政府备案审查职责。这就集中表明了行政规范性文件备案审查工作同法治政府建设之间的关系。
行政规范性文件，也称“其他行政规范性文件”，曾经被俗称为“红头文件”，是法律、行政法规、部门规章和地方政府规章以外的，由行政机关或者经由法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法定的权限、程序制定的直接涉及公民、法人和其他组织权利义务，能够在一定期限内反复适用且具有普遍约束力的公文。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益。
针对行政规范性文件的规范，国务院办公厅已发布了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，地方省级政府也相继出台了相关规范，对行政规范性文件制定的主体、依据、程序、监督管理等作出了框架性的规定。但值得注意的是，越权发文，制发程序不规范、不统一，发文数量庞大但发文质量却不高等现实问题依然存在，进而导致了政出多门，甚至于存在先后制发的规范性文件规定不一致，同上位的法律、法规等相抵触、违背的现象。
之所以产生这些问题，与随着经济社会的发展以及改革的全面深化，行政管理的目标和任务急剧膨胀，且公共行政需求越来越专业化、技术化、规范化、法治化等实际情况不无关系。更直接的原因则在于，行政规范性文件备案审查工作落实不到位，备案审查制度贯彻实施不彻底，规范性文件监督管理处理不力等。
主要表现在：备案审查的主体及责任主体积极主动履职意识较为欠缺，履职水平和能力不足，备案审查的后果及其效果不佳，从而导致了备案审查工作未全面展开贯彻落实以及监督管理乏力，处理效果不佳等。例如，就行政规范性文件的具体审查来看，大部分情况是被动要求审查的较多，主动报备接受审查的较少，甚至于不愿备案审查；具体审查制发程序的情形较多，而对行政规范性文件本身内容的合法性进行实质审查的情形较少；在具体的处理上，接受备案审查的情况较多，但经审查真正意义上纠错乃至于撤销的却很少。究其原因，一方面在于责任主体履行职责激励和监管责任机制缺失，工作机制不完备；另一方面，与各地具体的行政实践及不同地方本身存在差异等客观因素也有关系。当然，上位法律、法规等规定不明确，合法性与合理性审查的标准和权限模糊不清，审查的内容范围与强度等界限难以把握，备案审查制度及其运行体制机制本身存在缺陷，备案审查工作人员的水平和法治素养不高等也是其中原因。此外，对备案审查的结果处理不力也不容忽视。
进一步完善行政机关备案审查职责，强化自身监督，是顶层制度设计上进一步贯彻落实《纲要》的必要举措。相较于人大备案审查偏重于事后监督和法院附带审查的个案性，强化省级政府备案审查职责，充分发挥行政机关自查、自纠、自我监管的功能可能效果更佳。建议从以下五个方面着力：
第一，从源头上严格控制行政规范性文件，严禁越权发文，严控发文数量，并逐步提升发文的质量；要根据各地的实际情况，建立健全行政规范性文件制定协调机制，防止政出多门，避免相互矛盾、抵触的问题现象发生。
第二，进一步明确规范性文件之间发生冲突，抑或新旧规定不一致时的适用规则。应坚持效力位阶原则，不同效力位阶，上位规定优于下位规定，明确抵触无效；同一效力位阶，以新规优于旧规，特别规定优于一般规定的原则，确定适用规则。就其溯及力问题，应与其他法律法规的溯及力等保持一致，即程序性规定一般可以溯及既往；而实体性规定，除新的规定更有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益这一情形以外，一般不能溯及既往。
第三，坚持信赖利益保护原则。如果规范性文件被依法撤销，根据该文件取得的相关权利是否应当存续，则需要按照信赖利益保护原则予以判定，如果行政相对人没有弄虚作假、行贿等违法行为且取得的利益不损害公共利益的，该项权利应当得到保护，如果基于法定事由需要撤销的，相对人应当获得合理补偿。
第四，强化对规范性文件的监督、管理和处理力度，严格落实备案审查相关主体责任，健全规范性文件动态监管工作机制，加强对制发工作的指导监督，针对与上位规定不一致或者相抵触的规范性文件进行变更，而对于违法越权发文以及文件本身内容违法等情形则应依法予以撤销，从而推动行政规范性文件监管的制度化、规范化、法治化。
第五，全面落实行政规范性文件合法性审核机制，将备案审查与行政复议和行政诉讼中的规范性文件审查机制有效衔接，在条件具备时从立法上明确不同程序中的审查内容、范围、强度，并统一合法性审查的权限、标准等。全面实施备案审查和个案审查或者诉讼中一并审查制度，系统性提升规范行政规范性文件质量，保障法制统一。
（作者系西南政法大学教授）
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| 强化落实行政规范性文件备案审查
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| （ 2022-01-07 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 谭宗泽
行政规范性文件备案审查工作是法治政府建设中的关键一环，对于维护国家法制统一，深入推进依法行政发挥着基础性的保障作用。《法治政府建设实施纲要（2021-2025）年》（以下简称《纲要》）提出，健全依法行政制度体系，加快推进政府治理规范化、程序化、法治化，必须要加强重要领域立法，研究制定行政备案条例；完善立法工作机制，修改法规规章备案条例，推进政府规章层级监督，强化省级政府备案审查职责。这就集中表明了行政规范性文件备案审查工作同法治政府建设之间的关系。
行政规范性文件，也称“其他行政规范性文件”，曾经被俗称为“红头文件”，是法律、行政法规、部门规章和地方政府规章以外的，由行政机关或者经由法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法定的权限、程序制定的直接涉及公民、法人和其他组织权利义务，能够在一定期限内反复适用且具有普遍约束力的公文。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益。
针对行政规范性文件的规范，国务院办公厅已发布了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，地方省级政府也相继出台了相关规范，对行政规范性文件制定的主体、依据、程序、监督管理等作出了框架性的规定。但值得注意的是，越权发文，制发程序不规范、不统一，发文数量庞大但发文质量却不高等现实问题依然存在，进而导致了政出多门，甚至于存在先后制发的规范性文件规定不一致，同上位的法律、法规等相抵触、违背的现象。
之所以产生这些问题，与随着经济社会的发展以及改革的全面深化，行政管理的目标和任务急剧膨胀，且公共行政需求越来越专业化、技术化、规范化、法治化等实际情况不无关系。更直接的原因则在于，行政规范性文件备案审查工作落实不到位，备案审查制度贯彻实施不彻底，规范性文件监督管理处理不力等。
主要表现在：备案审查的主体及责任主体积极主动履职意识较为欠缺，履职水平和能力不足，备案审查的后果及其效果不佳，从而导致了备案审查工作未全面展开贯彻落实以及监督管理乏力，处理效果不佳等。例如，就行政规范性文件的具体审查来看，大部分情况是被动要求审查的较多，主动报备接受审查的较少，甚至于不愿备案审查；具体审查制发程序的情形较多，而对行政规范性文件本身内容的合法性进行实质审查的情形较少；在具体的处理上，接受备案审查的情况较多，但经审查真正意义上纠错乃至于撤销的却很少。究其原因，一方面在于责任主体履行职责激励和监管责任机制缺失，工作机制不完备；另一方面，与各地具体的行政实践及不同地方本身存在差异等客观因素也有关系。当然，上位法律、法规等规定不明确，合法性与合理性审查的标准和权限模糊不清，审查的内容范围与强度等界限难以把握，备案审查制度及其运行体制机制本身存在缺陷，备案审查工作人员的水平和法治素养不高等也是其中原因。此外，对备案审查的结果处理不力也不容忽视。
进一步完善行政机关备案审查职责，强化自身监督，是顶层制度设计上进一步贯彻落实《纲要》的必要举措。相较于人大备案审查偏重于事后监督和法院附带审查的个案性，强化省级政府备案审查职责，充分发挥行政机关自查、自纠、自我监管的功能可能效果更佳。建议从以下五个方面着力：
第一，从源头上严格控制行政规范性文件，严禁越权发文，严控发文数量，并逐步提升发文的质量；要根据各地的实际情况，建立健全行政规范性文件制定协调机制，防止政出多门，避免相互矛盾、抵触的问题现象发生。
第二，进一步明确规范性文件之间发生冲突，抑或新旧规定不一致时的适用规则。应坚持效力位阶原则，不同效力位阶，上位规定优于下位规定，明确抵触无效；同一效力位阶，以新规优于旧规，特别规定优于一般规定的原则，确定适用规则。就其溯及力问题，应与其他法律法规的溯及力等保持一致，即程序性规定一般可以溯及既往；而实体性规定，除新的规定更有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益这一情形以外，一般不能溯及既往。
第三，坚持信赖利益保护原则。如果规范性文件被依法撤销，根据该文件取得的相关权利是否应当存续，则需要按照信赖利益保护原则予以判定，如果行政相对人没有弄虚作假、行贿等违法行为且取得的利益不损害公共利益的，该项权利应当得到保护，如果基于法定事由需要撤销的，相对人应当获得合理补偿。
第四，强化对规范性文件的监督、管理和处理力度，严格落实备案审查相关主体责任，健全规范性文件动态监管工作机制，加强对制发工作的指导监督，针对与上位规定不一致或者相抵触的规范性文件进行变更，而对于违法越权发文以及文件本身内容违法等情形则应依法予以撤销，从而推动行政规范性文件监管的制度化、规范化、法治化。
第五，全面落实行政规范性文件合法性审核机制，将备案审查与行政复议和行政诉讼中的规范性文件审查机制有效衔接，在条件具备时从立法上明确不同程序中的审查内容、范围、强度，并统一合法性审查的权限、标准等。全面实施备案审查和个案审查或者诉讼中一并审查制度，系统性提升规范行政规范性文件质量，保障法制统一。
（作者系西南政法大学教授）
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