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人大视窗
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□ 本报记者 朱宁宁
备案审查是中国特色的宪法监督制度。对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件开展备案审查，是宪法和法律赋予全国人大常委会的一项重要职责，也是全国人大常委会重要的立法监督制度。
12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议对全国人大常委会法工委关于2021年备案审查工作情况的报告进行分组审议。
常委会委员们认为，2021年备案审查工作紧跟党中央决策部署和社会建设发展需要，报告全面反映了今年的备案审查工作情况，并对2022年工作作出了部署安排，政治站位高、内容充实。同时，委员们也提出了多方面的意见建议。
生动践行全过程人民民主理念
分组审议中，委员们对于法工委2021年备案审查工作予以充分肯定。
报告指出，一年来，法工委共收到公民、组织提出的审查建议6339件。经研究，属于全国人大常委会审查范围的有5741件。
“备案审查中发现的许多问题都与人民群众切身利益和日常生活息息相关，很多也都是人民群众在现实生活中主动发现后，通过各种方式提请全国人大常委会审查的。”张勇委员指出，2019年以前，每年收到公民提出的审查建议大约在一二百件。2019年12月4日，中国人大网开通“审查建议在线提交”平台，人民群众可以通过网络“一键提交”。平台开通后，公民提出的审查建议大幅增加，第二年就在线收到审查建议2953件，今年更是达到了5065件。
“通过人民群众的积极主动参与，督促纠正群众反映的、影响老百姓切身利益的法规规章等规范性文件，生动践行了全过程人民民主的理念。”张勇说。
打通合宪性审查备案审查制度
报告指出，一年来，法工委着力增强备案审查制度刚性，就法规、司法解释等规范性文件中的合宪性、合法性、适当性等问题开展审查研究，对存在不符合宪法法律规定、明显不适当等问题的，督促制定机关予以改正。
“报告中的例子、纠正的问题，很多都涉及宪法权威、宪法价值、宪法权利。通过备案审查制度，加强合宪性审查、合法性审查，并且有切实的纠正手段，这是非常重要的。”信春鹰委员说。
引人关注的是，报告指出，今年国务院有关主管部门对有的民族自治地方民族教育条例等法规提出审查建议。这是法工委首次收到由国务院有关部门提出的合宪性审查建议。
“维护宪法权威和国家法治统一在制度上是全覆盖的，但实施上还有问题。”信春鹰以最近河北霸州行政部门一手发文件、一手收费罚款，短时间就收了企业和公民巨额罚款为例指出，党的十八届四中全会决定中明确要求，没有立法权的地方不得制定涉及公民权利义务性质的文件，这是一条红线，任何地方都不可以越过这条红线。有些地方，既不讲政治原则，也不讲法律原则，审查机构需要反思问题出在哪里。
信春鹰同时建议，在工作中打通合宪性审查和备案审查两个制度。“实际上，备案审查中的问题，有的就是合宪性审查的问题。应该把两者的优势结合起来，让合宪性审查更实，让备案审查权威性更高。”信春鹰说。
加强党内法规和法律规范衔接
报告显示，备案审查工作不断向纵深发展。一年来，法工委有重点地组织开展了三个专项审查，对相关的法规、规章、规范性文件进行了集中清理。其中一项就是为贯彻落实党中央的决策部署组织开展的涉及计生内容的专项清理工作。尤为值得关注的是，此次专项清理中，法工委建议有关方面适时组织开展涉及计划生育内容的党内法规、规范性文件集中清理。这在备案审查工作中尚属首次。
“党内法规和法律的备案审查两者之间如何衔接好，是法治新课题。党内法规和法律规范两者之间衔接机制要建立起来，这是备案审查遇到的新问题。”徐显明委员说。
此外，在徐显明看来，到目前为止国家机关还没有对外发布过任何权威性的国家宪法案例，这是中国宪法实施应补的一环。
“备案审查是合宪性制度的预防制度，目的是为了维护国家法治的统一，最终要维护宪法的尊严和权威。”徐显明指出，尽管报告中实际已经出现了宪法案例的痕迹，但是还缺乏要素构成。而典型的案例应具备五个要素，即违法的机关是谁、有权纠正的机关是谁、纠正的程序是什么、违反了哪个法、进行法理说明。“这五个要素都具备了就构成一个典型案例。”
在徐显明看来，公布案例的作用是多方面的，不但是法律的补充，也是向全社会提出的警示和教育，可以提高全社会的宪法意识，还可以成为大学里宪法学教科书的主要内容，有利于学理研究。
完善制度强化审查意见说服力
今年的报告公布了多起备案审查典型案例，列举了很多与上位法不一致、相抵触的具体情形。这些案例大多与人民群众生产生活密切相关。
“对这些地方性法规及时进行纠正，树立了备案审查工作的权威，维护了国家法治统一，有利于更好地保障公民基本权益。”陈斯喜委员指出，现在审查意见还是要靠推动有关部门去自我纠正，没上升到国家权力机关层面来纠正，提高审查意见的说服力很重要。希望今后继续完善备案审查制度机制，不断强化审查意见的说服力。“总之，要进一步增强备案审查工作的权威性，为推进法治建设发挥更大的作用。”
“备案审查工作能充分体现全国人大常委会在立法方面的权威，报告中的每一个案例都具有很强的指导性、针对性、宣传力，是生动的释法素材。”乃依木·亚森委员说，公布典型案例加大宣传力度，既有防错于未然的作用，又能充分调动人民群众积极参与到法治建设当中。
乃依木·亚森建议，今后通过各种渠道多公布备案审查典型案例，边审查边宣传，能公开的都公开，吸引更多人民群众、社会团体关注人大工作、参与人大工作。
郑功成委员建议，落实“有错必纠”，审查出的有问题的规范性文件被纠正之后要及时公布，特别是地方性法规不当被纠正的，应在当地及时公布，让外界及时了解，发挥备案审查应有的效力。
制图/李晓军
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| 全国人大常委会审议法工委2021年备案审查工作情况报告
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| 全面提高新时代备案审查工作质量
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| （ 2021-12-28 ） 稿件来源： 法治日报人大视窗 |
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□ 本报记者 朱宁宁
备案审查是中国特色的宪法监督制度。对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件开展备案审查，是宪法和法律赋予全国人大常委会的一项重要职责，也是全国人大常委会重要的立法监督制度。
12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议对全国人大常委会法工委关于2021年备案审查工作情况的报告进行分组审议。
常委会委员们认为，2021年备案审查工作紧跟党中央决策部署和社会建设发展需要，报告全面反映了今年的备案审查工作情况，并对2022年工作作出了部署安排，政治站位高、内容充实。同时，委员们也提出了多方面的意见建议。
生动践行全过程人民民主理念
分组审议中，委员们对于法工委2021年备案审查工作予以充分肯定。
报告指出，一年来，法工委共收到公民、组织提出的审查建议6339件。经研究，属于全国人大常委会审查范围的有5741件。
“备案审查中发现的许多问题都与人民群众切身利益和日常生活息息相关，很多也都是人民群众在现实生活中主动发现后，通过各种方式提请全国人大常委会审查的。”张勇委员指出，2019年以前，每年收到公民提出的审查建议大约在一二百件。2019年12月4日，中国人大网开通“审查建议在线提交”平台，人民群众可以通过网络“一键提交”。平台开通后，公民提出的审查建议大幅增加，第二年就在线收到审查建议2953件，今年更是达到了5065件。
“通过人民群众的积极主动参与，督促纠正群众反映的、影响老百姓切身利益的法规规章等规范性文件，生动践行了全过程人民民主的理念。”张勇说。
打通合宪性审查备案审查制度
报告指出，一年来，法工委着力增强备案审查制度刚性，就法规、司法解释等规范性文件中的合宪性、合法性、适当性等问题开展审查研究，对存在不符合宪法法律规定、明显不适当等问题的，督促制定机关予以改正。
“报告中的例子、纠正的问题，很多都涉及宪法权威、宪法价值、宪法权利。通过备案审查制度，加强合宪性审查、合法性审查，并且有切实的纠正手段，这是非常重要的。”信春鹰委员说。
引人关注的是，报告指出，今年国务院有关主管部门对有的民族自治地方民族教育条例等法规提出审查建议。这是法工委首次收到由国务院有关部门提出的合宪性审查建议。
“维护宪法权威和国家法治统一在制度上是全覆盖的，但实施上还有问题。”信春鹰以最近河北霸州行政部门一手发文件、一手收费罚款，短时间就收了企业和公民巨额罚款为例指出，党的十八届四中全会决定中明确要求，没有立法权的地方不得制定涉及公民权利义务性质的文件，这是一条红线，任何地方都不可以越过这条红线。有些地方，既不讲政治原则，也不讲法律原则，审查机构需要反思问题出在哪里。
信春鹰同时建议，在工作中打通合宪性审查和备案审查两个制度。“实际上，备案审查中的问题，有的就是合宪性审查的问题。应该把两者的优势结合起来，让合宪性审查更实，让备案审查权威性更高。”信春鹰说。
加强党内法规和法律规范衔接
报告显示，备案审查工作不断向纵深发展。一年来，法工委有重点地组织开展了三个专项审查，对相关的法规、规章、规范性文件进行了集中清理。其中一项就是为贯彻落实党中央的决策部署组织开展的涉及计生内容的专项清理工作。尤为值得关注的是，此次专项清理中，法工委建议有关方面适时组织开展涉及计划生育内容的党内法规、规范性文件集中清理。这在备案审查工作中尚属首次。
“党内法规和法律的备案审查两者之间如何衔接好，是法治新课题。党内法规和法律规范两者之间衔接机制要建立起来，这是备案审查遇到的新问题。”徐显明委员说。
此外，在徐显明看来，到目前为止国家机关还没有对外发布过任何权威性的国家宪法案例，这是中国宪法实施应补的一环。
“备案审查是合宪性制度的预防制度，目的是为了维护国家法治的统一，最终要维护宪法的尊严和权威。”徐显明指出，尽管报告中实际已经出现了宪法案例的痕迹，但是还缺乏要素构成。而典型的案例应具备五个要素，即违法的机关是谁、有权纠正的机关是谁、纠正的程序是什么、违反了哪个法、进行法理说明。“这五个要素都具备了就构成一个典型案例。”
在徐显明看来，公布案例的作用是多方面的，不但是法律的补充，也是向全社会提出的警示和教育，可以提高全社会的宪法意识，还可以成为大学里宪法学教科书的主要内容，有利于学理研究。
完善制度强化审查意见说服力
今年的报告公布了多起备案审查典型案例，列举了很多与上位法不一致、相抵触的具体情形。这些案例大多与人民群众生产生活密切相关。
“对这些地方性法规及时进行纠正，树立了备案审查工作的权威，维护了国家法治统一，有利于更好地保障公民基本权益。”陈斯喜委员指出，现在审查意见还是要靠推动有关部门去自我纠正，没上升到国家权力机关层面来纠正，提高审查意见的说服力很重要。希望今后继续完善备案审查制度机制，不断强化审查意见的说服力。“总之，要进一步增强备案审查工作的权威性，为推进法治建设发挥更大的作用。”
“备案审查工作能充分体现全国人大常委会在立法方面的权威，报告中的每一个案例都具有很强的指导性、针对性、宣传力，是生动的释法素材。”乃依木·亚森委员说，公布典型案例加大宣传力度，既有防错于未然的作用，又能充分调动人民群众积极参与到法治建设当中。
乃依木·亚森建议，今后通过各种渠道多公布备案审查典型案例，边审查边宣传，能公开的都公开，吸引更多人民群众、社会团体关注人大工作、参与人大工作。
郑功成委员建议，落实“有错必纠”，审查出的有问题的规范性文件被纠正之后要及时公布，特别是地方性法规不当被纠正的，应在当地及时公布，让外界及时了解，发挥备案审查应有的效力。
制图/李晓军
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