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法治政府
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□ 本报记者 周芬棉
证券期货行政执法当事人承诺这一新型执法方式，即将形成完备法制体系。
11月29日，国务院发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》（以下简称《办法》），以行政法规的形式，确立当事人履行承诺后证券监管部门终止案件调查新型行政执法方式——行政和解。
作为《办法》的配套性规定，证监会同日发布两个规章向社会公开征求意见，即《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定（征求意见稿）》(以下简称《规定》)，以及《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法（征求意见稿）》(以下简称《承诺金办法》)，细化《办法》的原则性规定。
承诺制提高执法效率
行政执法当事人承诺制度，从法律角度分析，是新证券法的一项重要制度安排。
据证监会原官员、国浩（上海）律师事务所资深顾问黄江东博士介绍，在新证券法中的相关条款是第一百七十一条，具体为“国务院证券监督管理机构对涉嫌证券违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人书面申请，承诺在国务院证券监督管理机构认可的期限内纠正涉嫌违法行为，赔偿有关投资者损失，消除损害或者不良影响的，国务院证券监督管理机构可以决定中止调查。被调查的当事人履行承诺的，国务院证券监督管理机构可以决定终止调查；被调查的当事人未履行承诺或者有国务院规定的其他情形的，应当恢复调查。具体办法由国务院规定。”
中国政法大学民商法学院教授梅慎实称，从法律层级看，国务院的《办法》是行政法规，其依据的上位法是法律，即证券法，而证监会的《规定》和《承诺金办法》是规章，是进一步具体细化《办法》的配套操作性制度，更好落实证券法要求和确保《办法》的落地实施。
梅慎实认为，提高执法效率是各国证券执法者追求的基本目标，是行政执法有别于传统执法的根本特征之一。证券市场上的违法违规案件一旦形成大要案，不仅执法成本高，损失难以挽回，而且还会快速蔓延，酿成系统性风险。但是，对于监管部门在调查期间，行政相对人主动改正违法行为，消除不良后果，并愿意赔偿当事人损失的，证监会可以考虑采用这种行政和解的新型执法方式，终止调查，无疑大大节约了执法资源，也对投资者有利。
证监会有关负责人解释，行政和解方式为投资者提供了及时有效救济的新途径，更加有利于保护投资者尤其是中小投资者的合法权益；尽快恢复市场秩序，稳定市场预期；有效提高执法效能，化解资本市场执法面临的“查处难”与市场要求“查处快”之间的矛盾；对行政处罚形成有效补充，更好适应复杂的监管形势。
行政和解应用广泛
证券法专家、己任律师事务所合伙人龙非介绍，《办法》出台前，我国已开始尝试这种执法方式。2015年，经国务院批准，证监会在证券期货领域试点行政和解制度，并为此制定《行政和解试点实施办法》，并与财政部共同制定《行政和解金管理暂行办法》，这是证券领域行政和解制度的主要依据。
据黄江东介绍，在这些制度出台后，实践中已有多例。高盛行政和解案、上海司度行政和解案等，通过行政和解及时有效赔偿投资者损失，提高行政执法效能。
黄江东说，在资本市场监管执法领域，行政和解执法模式的应用非常广泛。无论是英美法系的美国、英国及我国香港地区，还是大陆法系的德国及我国台湾地区，均在其行政程序法律中，对行政和解制度作出统一、明确的规定。一些国家和地区的监管机构以行政和解方式处理的案件，甚至已占其全部执法案件的80%以上。资本市场监管执法更多采用行政和解执法模式，不仅符合现代行政法的基本价值取向，而且更加适应资本市场监管的特殊规律要求。
梅慎实说，这一比例在美国资本市场甚至高达90%。从瑞幸咖啡的相关报道可知，瑞幸咖啡最后是和美国证监会和解的，支付1.8亿美元换取后者对其放弃会计欺诈的指控。美国法学会关于证券行政执法和解的权威研究报告甚至认为，执法和解的有效性直接决定了美国证监会的执法整体效率。
其实执法承诺制度并不是资本市场独有。龙非说，2007年反垄断法第四十五条就有关于当事人承诺改正，执法机关中止/终止调查制度的明确规定，并有不少案例。如2019年，市场监管总局就对联想公司涉嫌垄断行为中止调查。但是反垄断法并没有规定承诺金制度，新证券法所规定的承诺金制度是资本市场独有的。
细化完善办理程序
梅慎实说，《办法》明确行政执法当事人承诺制度的内涵和适用原则，规定适用行政执法当事人承诺的基本流程，包括申请、受理、协商、确定承诺金数额并签署承诺认可协议、履行承诺认可协议、中止调查以及终止调查等；以负面清单形式明确了不予受理的情形，以防止制度滥用；明确承诺金的使用和管理方式及监督制约机制等。但这些规定都过于原则，证监会的规章对许多方面进行了细化。
在《办法》规定的负面情形的基础上，《规定》从正面对适用范围作了进一步限定，明确行政执法当事人承诺主要解决：调查取证存在较大困难、法律适用存在较大困难，以及能够更为及时有效地赔付投资者损失，实现监管效能等案件。同时明确承诺办理部门与承诺金测算部门的协调配合，规定投资者赔付机制安排等。
据梅慎实介绍，证监会在操作层面，最务实的是设立独立的行政执法当事人承诺审核委员会，下设办公室，负责组织开展行政执法当事人承诺工作，并受理行政执法当事人承诺申请、签署承诺认可协议、中止或者终止案件调查等重大事项进行集体决策等。
其具体步骤，第一步是根据《规定》进入调查环节，选择可以适用行政执法当事人承诺情形；第二步，开始启动程序。当事人申请行政和解的，应当以纸质和电子两种形式向证监会提交申请材料，包括申请书、营业执照复印件、联系方式等基本资料，以及可能存在的立案告知书或行政处罚事先告知书复印件等；第三步，防止监管部门不作为，明确证监会的调查部门、审理部门自收到书面材料之日起5个工作日内应作出反馈意见，说明是否存在不适用行政和解的情形等；第四步，集体决策。明确证监会决定受理或不予受理的决策程序和时间要求，不予受理的应当说明理由的情形；第五步，明确签署、履行承诺协议的程序要求和承诺金数额的确定因素；最后一步，当事人完全履行承诺认可协议后，办公室向当事人出具终止调查决定书，并在证监会官网发布公告。
当然，对于发现有新违法违规不符合和解程序情形的，证监会可以终止和解，恢复调查。
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| 证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法配套规章公开征求意见
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| 发挥承诺制度及时赔偿投资者损失作用
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| （ 2021-12-10 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 本报记者 周芬棉
证券期货行政执法当事人承诺这一新型执法方式，即将形成完备法制体系。
11月29日，国务院发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》（以下简称《办法》），以行政法规的形式，确立当事人履行承诺后证券监管部门终止案件调查新型行政执法方式——行政和解。
作为《办法》的配套性规定，证监会同日发布两个规章向社会公开征求意见，即《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定（征求意见稿）》(以下简称《规定》)，以及《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法（征求意见稿）》(以下简称《承诺金办法》)，细化《办法》的原则性规定。
承诺制提高执法效率
行政执法当事人承诺制度，从法律角度分析，是新证券法的一项重要制度安排。
据证监会原官员、国浩（上海）律师事务所资深顾问黄江东博士介绍，在新证券法中的相关条款是第一百七十一条，具体为“国务院证券监督管理机构对涉嫌证券违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人书面申请，承诺在国务院证券监督管理机构认可的期限内纠正涉嫌违法行为，赔偿有关投资者损失，消除损害或者不良影响的，国务院证券监督管理机构可以决定中止调查。被调查的当事人履行承诺的，国务院证券监督管理机构可以决定终止调查；被调查的当事人未履行承诺或者有国务院规定的其他情形的，应当恢复调查。具体办法由国务院规定。”
中国政法大学民商法学院教授梅慎实称，从法律层级看，国务院的《办法》是行政法规，其依据的上位法是法律，即证券法，而证监会的《规定》和《承诺金办法》是规章，是进一步具体细化《办法》的配套操作性制度，更好落实证券法要求和确保《办法》的落地实施。
梅慎实认为，提高执法效率是各国证券执法者追求的基本目标，是行政执法有别于传统执法的根本特征之一。证券市场上的违法违规案件一旦形成大要案，不仅执法成本高，损失难以挽回，而且还会快速蔓延，酿成系统性风险。但是，对于监管部门在调查期间，行政相对人主动改正违法行为，消除不良后果，并愿意赔偿当事人损失的，证监会可以考虑采用这种行政和解的新型执法方式，终止调查，无疑大大节约了执法资源，也对投资者有利。
证监会有关负责人解释，行政和解方式为投资者提供了及时有效救济的新途径，更加有利于保护投资者尤其是中小投资者的合法权益；尽快恢复市场秩序，稳定市场预期；有效提高执法效能，化解资本市场执法面临的“查处难”与市场要求“查处快”之间的矛盾；对行政处罚形成有效补充，更好适应复杂的监管形势。
行政和解应用广泛
证券法专家、己任律师事务所合伙人龙非介绍，《办法》出台前，我国已开始尝试这种执法方式。2015年，经国务院批准，证监会在证券期货领域试点行政和解制度，并为此制定《行政和解试点实施办法》，并与财政部共同制定《行政和解金管理暂行办法》，这是证券领域行政和解制度的主要依据。
据黄江东介绍，在这些制度出台后，实践中已有多例。高盛行政和解案、上海司度行政和解案等，通过行政和解及时有效赔偿投资者损失，提高行政执法效能。
黄江东说，在资本市场监管执法领域，行政和解执法模式的应用非常广泛。无论是英美法系的美国、英国及我国香港地区，还是大陆法系的德国及我国台湾地区，均在其行政程序法律中，对行政和解制度作出统一、明确的规定。一些国家和地区的监管机构以行政和解方式处理的案件，甚至已占其全部执法案件的80%以上。资本市场监管执法更多采用行政和解执法模式，不仅符合现代行政法的基本价值取向，而且更加适应资本市场监管的特殊规律要求。
梅慎实说，这一比例在美国资本市场甚至高达90%。从瑞幸咖啡的相关报道可知，瑞幸咖啡最后是和美国证监会和解的，支付1.8亿美元换取后者对其放弃会计欺诈的指控。美国法学会关于证券行政执法和解的权威研究报告甚至认为，执法和解的有效性直接决定了美国证监会的执法整体效率。
其实执法承诺制度并不是资本市场独有。龙非说，2007年反垄断法第四十五条就有关于当事人承诺改正，执法机关中止/终止调查制度的明确规定，并有不少案例。如2019年，市场监管总局就对联想公司涉嫌垄断行为中止调查。但是反垄断法并没有规定承诺金制度，新证券法所规定的承诺金制度是资本市场独有的。
细化完善办理程序
梅慎实说，《办法》明确行政执法当事人承诺制度的内涵和适用原则，规定适用行政执法当事人承诺的基本流程，包括申请、受理、协商、确定承诺金数额并签署承诺认可协议、履行承诺认可协议、中止调查以及终止调查等；以负面清单形式明确了不予受理的情形，以防止制度滥用；明确承诺金的使用和管理方式及监督制约机制等。但这些规定都过于原则，证监会的规章对许多方面进行了细化。
在《办法》规定的负面情形的基础上，《规定》从正面对适用范围作了进一步限定，明确行政执法当事人承诺主要解决：调查取证存在较大困难、法律适用存在较大困难，以及能够更为及时有效地赔付投资者损失，实现监管效能等案件。同时明确承诺办理部门与承诺金测算部门的协调配合，规定投资者赔付机制安排等。
据梅慎实介绍，证监会在操作层面，最务实的是设立独立的行政执法当事人承诺审核委员会，下设办公室，负责组织开展行政执法当事人承诺工作，并受理行政执法当事人承诺申请、签署承诺认可协议、中止或者终止案件调查等重大事项进行集体决策等。
其具体步骤，第一步是根据《规定》进入调查环节，选择可以适用行政执法当事人承诺情形；第二步，开始启动程序。当事人申请行政和解的，应当以纸质和电子两种形式向证监会提交申请材料，包括申请书、营业执照复印件、联系方式等基本资料，以及可能存在的立案告知书或行政处罚事先告知书复印件等；第三步，防止监管部门不作为，明确证监会的调查部门、审理部门自收到书面材料之日起5个工作日内应作出反馈意见，说明是否存在不适用行政和解的情形等；第四步，集体决策。明确证监会决定受理或不予受理的决策程序和时间要求，不予受理的应当说明理由的情形；第五步，明确签署、履行承诺协议的程序要求和承诺金数额的确定因素；最后一步，当事人完全履行承诺认可协议后，办公室向当事人出具终止调查决定书，并在证监会官网发布公告。
当然，对于发现有新违法违规不符合和解程序情形的，证监会可以终止和解，恢复调查。
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