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人大视窗
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□ 本报记者 朱宁宁 马超
立什么？谁来立？怎么立？从某种程度上讲，是地方立法工作始终要面对的“灵魂三问”。这同样也是山西省人大及其常委会在地方立法实践中绕不开的问题。
2018年9月，第二十四次全国地方立法工作座谈会在浙江省杭州市召开。会议强调，要自觉把地方立法工作放在党和国家事业发展大局中来谋划、来推动，充分发挥地方性法规实施性、补充性、探索性（以下简称“三性”）功能。
“这一论述阐明了地方立法在国家立法体制中的地位权限以及地方性法规的功能特征，对地方立法应该解决什么问题，怎么立才管用、好用，有重要指导意义。”山西省人大常委会党组书记、副主任郭迎光介绍说，山西省人大及其常委会坚持省委对人大立法工作的领导，紧紧依靠人大代表，发挥常委会组成人员作用，切实加强高素质专业化立法队伍建设，坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断完善立法体制机制，保证立法任务顺利完成，并对地方立法需要解决的问题以及实施效果及时进行研究总结。
立法推进依法行政
为充分发挥地方性法规“三性”功能，山西省人大常委会正确处理地方性法规和政府规章的关系，立法推动依法行政。
地方立法中大量的是行政立法，重点是调整行政机关的权力和责任，规范行政权力运行。有的事项，上位法明确了行政机关的权力责任，但在工作机制和工作保障方面还比较笼统，工作职责也需要结合实际情况具体化，这些都需要地方立法予以明确。
在制定关于具体改革事项、民生和社会治理措施等法规过程中，山西省人大常委会总结出多个立法工作需要处理好的领域，包括国家法律法规需要结合实际细化补充地方行政工作，以保证上位法贯彻执行的；被实践证明行之有效的改革举措需要固化，使其具有长期性、稳定性和法律约束力的；涉及调整行政职责、管理权限，需要在法定权限内给予立法保障的；改革中需要通过立法来明确新的体制机制和法律关系的等等。
发挥人大主导作用
想发挥地方性法规“三性”功能，就要解决好立什么法、谁来起草、怎么起草的问题。为此，山西省人大常委会探索完善省委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，把在省委领导下发挥人大主导作用贯穿立法全过程。四年来，山西省新制定的地方性法规中，有近一半都是由人大负责起草的。
为解决“立什么法”问题，山西省人大常委会听取省委有关部门建议、研究代表议案、征求政府和“两院”及社会各方面意见，形成下年度立法建议项目；每年三、四季度两次对建议项目进行调研论证，从而提出正式项目、预备项目、储备项目，形成年度立法计划提请省委批准实施。
为解决“谁来起草”问题，政府提出的立法议案，由政府部门起草，人大提前介入；综合性、基础性、全局性，跨部门职权及创制新体制的，由人大及其常委会相关机构负责起草，重要的实行人大、政府分管领导“双组长制”。
为解决“怎么起草”问题，山西省人大常委会做好调查研究、吃透情况，座谈调查、问卷调查、蹲点调查成为常态。同时，制定立法大纲，明确要解决的问题及主要制度设计。此外，还吸纳政府有关部门和专家等组成专班起草法规草案。
值得一提的是，山西省人大常委会从立项、起草到审议整个过程都邀请人大代表参与，充分听取吸纳代表意见；利用立法联系点、立法咨询基地、代表联络站以及各种媒体，广泛征求各方面特别是来自基层一线的意见，凝聚立法共识，把全过程人民民主贯穿立法工作全过程。
立足实际解决问题
地方性法规想要发挥“三性”功能，就必须从地方实际出发，有针对性地解决自身问题。
为了保证上位法的实施，地方性法规有必要就工作职责、工作机制和工作保障方面，结合本地实际作出更为具体明确的规定。为此，山西省人大常委会聚焦工作职责、工作机制和工作保障制定工作条例，积极开始探索。这个探索就是从制定知识产权保护工作条例开始的。这部地方性法规的立法重点，就是如何规范工作运行。
知识产权制度属于国家立法权范畴，上位法法律责任清晰、措施明确具体、司法保护力度很大，对上位法的细化补充空间不大，因此，山西省人大常委会把法规解决的问题放在明确工作职责、工作机制和工作保障上，促进了知识产权保护工作的落实。总结这次立法，最重要的经验就是把制定工作性法规作为发挥地方性法规“三性”功能的一种重要方式，出台若干规定，围绕人才工作、城市综合执法工作等继续进行立法探索。
“我们对于地方立法‘三性’功能的探索还只是初步的，实践中还存在许多需要解决的问题。”据郭迎光透露，下一步，还将继续研究多个领域的问题，比如，为了维护公共利益，地方立法怎样调整和规范公民、法人和其他组织的权利义务。又如，省和设区的市立法权限交叉范围内如何合理利用立法空间、避免立法资源浪费等等。
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| 发挥地方法规实施性补充性探索性功能
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| 聚焦山西省人大及其常委会立法工作（下）
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| （ 2021-11-30 ） 稿件来源： 法治日报人大视窗 |
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□ 本报记者 朱宁宁 马超
立什么？谁来立？怎么立？从某种程度上讲，是地方立法工作始终要面对的“灵魂三问”。这同样也是山西省人大及其常委会在地方立法实践中绕不开的问题。
2018年9月，第二十四次全国地方立法工作座谈会在浙江省杭州市召开。会议强调，要自觉把地方立法工作放在党和国家事业发展大局中来谋划、来推动，充分发挥地方性法规实施性、补充性、探索性（以下简称“三性”）功能。
“这一论述阐明了地方立法在国家立法体制中的地位权限以及地方性法规的功能特征，对地方立法应该解决什么问题，怎么立才管用、好用，有重要指导意义。”山西省人大常委会党组书记、副主任郭迎光介绍说，山西省人大及其常委会坚持省委对人大立法工作的领导，紧紧依靠人大代表，发挥常委会组成人员作用，切实加强高素质专业化立法队伍建设，坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断完善立法体制机制，保证立法任务顺利完成，并对地方立法需要解决的问题以及实施效果及时进行研究总结。
立法推进依法行政
为充分发挥地方性法规“三性”功能，山西省人大常委会正确处理地方性法规和政府规章的关系，立法推动依法行政。
地方立法中大量的是行政立法，重点是调整行政机关的权力和责任，规范行政权力运行。有的事项，上位法明确了行政机关的权力责任，但在工作机制和工作保障方面还比较笼统，工作职责也需要结合实际情况具体化，这些都需要地方立法予以明确。
在制定关于具体改革事项、民生和社会治理措施等法规过程中，山西省人大常委会总结出多个立法工作需要处理好的领域，包括国家法律法规需要结合实际细化补充地方行政工作，以保证上位法贯彻执行的；被实践证明行之有效的改革举措需要固化，使其具有长期性、稳定性和法律约束力的；涉及调整行政职责、管理权限，需要在法定权限内给予立法保障的；改革中需要通过立法来明确新的体制机制和法律关系的等等。
发挥人大主导作用
想发挥地方性法规“三性”功能，就要解决好立什么法、谁来起草、怎么起草的问题。为此，山西省人大常委会探索完善省委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，把在省委领导下发挥人大主导作用贯穿立法全过程。四年来，山西省新制定的地方性法规中，有近一半都是由人大负责起草的。
为解决“立什么法”问题，山西省人大常委会听取省委有关部门建议、研究代表议案、征求政府和“两院”及社会各方面意见，形成下年度立法建议项目；每年三、四季度两次对建议项目进行调研论证，从而提出正式项目、预备项目、储备项目，形成年度立法计划提请省委批准实施。
为解决“谁来起草”问题，政府提出的立法议案，由政府部门起草，人大提前介入；综合性、基础性、全局性，跨部门职权及创制新体制的，由人大及其常委会相关机构负责起草，重要的实行人大、政府分管领导“双组长制”。
为解决“怎么起草”问题，山西省人大常委会做好调查研究、吃透情况，座谈调查、问卷调查、蹲点调查成为常态。同时，制定立法大纲，明确要解决的问题及主要制度设计。此外，还吸纳政府有关部门和专家等组成专班起草法规草案。
值得一提的是，山西省人大常委会从立项、起草到审议整个过程都邀请人大代表参与，充分听取吸纳代表意见；利用立法联系点、立法咨询基地、代表联络站以及各种媒体，广泛征求各方面特别是来自基层一线的意见，凝聚立法共识，把全过程人民民主贯穿立法工作全过程。
立足实际解决问题
地方性法规想要发挥“三性”功能，就必须从地方实际出发，有针对性地解决自身问题。
为了保证上位法的实施，地方性法规有必要就工作职责、工作机制和工作保障方面，结合本地实际作出更为具体明确的规定。为此，山西省人大常委会聚焦工作职责、工作机制和工作保障制定工作条例，积极开始探索。这个探索就是从制定知识产权保护工作条例开始的。这部地方性法规的立法重点，就是如何规范工作运行。
知识产权制度属于国家立法权范畴，上位法法律责任清晰、措施明确具体、司法保护力度很大，对上位法的细化补充空间不大，因此，山西省人大常委会把法规解决的问题放在明确工作职责、工作机制和工作保障上，促进了知识产权保护工作的落实。总结这次立法，最重要的经验就是把制定工作性法规作为发挥地方性法规“三性”功能的一种重要方式，出台若干规定，围绕人才工作、城市综合执法工作等继续进行立法探索。
“我们对于地方立法‘三性’功能的探索还只是初步的，实践中还存在许多需要解决的问题。”据郭迎光透露，下一步，还将继续研究多个领域的问题，比如，为了维护公共利益，地方立法怎样调整和规范公民、法人和其他组织的权利义务。又如，省和设区的市立法权限交叉范围内如何合理利用立法空间、避免立法资源浪费等等。
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