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政法调研
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近年来，“纸面服刑”等现象暴露出减刑、假释和暂予监外执行案件中隐藏着严重的违规违法问题，进一步深入到办案程序内部，可以发现有的案件存在办案各环节甚至全链条失守等更为严重的问题，而现有的减刑制度机制未能有效发挥其应有的制约监督功能。探究这些问题背后的成因，除了少数执法司法人员徇私枉法外，减刑程序自身是否存在运作机制失灵问题，也需要我们深刻反思和认真对待。
根据我国宪法法律规定，减刑系刑罚的执行变更程序，本身属于司法权范畴，减刑活动理应在司法程序的轨道内进行。然而，现实情况并非如此，首先检察机关无法做到对罪犯计分、考核和评审的同步监督，对监狱方的减刑提请申请很难提出实质性异议；面对批量的减刑案件，在“案多人少”的审判机关，减刑审查往往是走过场，法庭审理虚化，无法做到实质性审查，“批量提请、批量审批”，检察机关对审判机关作出的减刑裁定也难以做到全覆盖监督，大多数监狱方提请的减刑建议都能获得通过，违法违规减刑甚至“纸面服刑”的发生也就不足为奇了。在这样一种非实质化减刑机制的惯性作用下，无论是检察机关的法律监督还是审判机关的审查监督，减刑制度本身具有的法律制约监督功能都被架空或虚化，减刑的司法权特质慢慢退化，严肃的司法程序转化为“文来文往”的书面审查程序。显然，这种不受司法权实际控制的减刑机制为滋生违规违法减刑提供了便利条件和通道。一旦少数别有用心的执法司法人员徇私枉法，就可以利用机制漏洞，假借依法之名，让服刑停留于纸面。
如何防止、减少直至杜绝“纸面服刑”？关键是让减刑程序回归其本身应有的司法属性，让参与减刑的各方行权主体各归其位、各司其职、各负其责。一是监狱方作为刑罚执行机关是减刑程序启动的第一步，其对保证提请减刑案件的质量起到基础性作用。监狱首先要确保对罪犯的计分、考核、评审和提请的客观公正性，要严格按照司法部最新制定的《监狱计分考核罪犯工作规定》要求，切实发挥监狱内部自身的监督机制，从程序和实体两方面严把计分考核，监区管教民警负责评议罪犯现实改造表现的真实性；监区会议或监区长办公会要负责把关提请减刑建议的审核意见；狱政管理、教育改造、劳动改造等职能部门按照各自职责，对出具的减刑等材料审查负责；刑罚执行承办人员要对监区提交的减刑案件进行全面审查，并提出审查意见，刑罚执行部门再进行一次审查把关；监狱评审委员会对拟提请的减刑案件进行评审，并公示评审结果，同时将提请减刑建议征求检察机关意见；在收到检察机关同意提请的意见后，监狱长办公会或者监狱管理局审查研究拟提请减刑案件，在作出同意的审核意见后，移送审判机关裁定。同时，根据权责相一致原则，凡参与上述提请减刑程序的监狱人民警察及相关工作人员对计分考核罪犯工作质量终身负责，落实“谁考核谁负责、谁签字谁负责、谁主管谁负责”刚性要求。
二是检察机关作为专门的法律监督部门，监督制约贯穿减刑程序的全过程各环节，既可以及时防止“带病”提请进入司法程序，同时又可以有效阻却不当减刑的发生。除了日常监督外，检察机关通过参加监区召开减刑的初审、评审会议，了解案情，并发表意见；审查监狱提请减刑的征求意见，认为减刑不符合法定实体条件或违反法定程序的，有权向监狱发出纠正不当减刑建议书；在案件开庭审理前，检察机关逐案审查监狱抄送的减刑建议书，发现提请建议不当的，依法向审判机关提出书面意见；出席法庭审理，对监狱提请减刑实体和程序合法性发表意见，如有疑问的，可以出示证据，申请相关证人、鉴定人出庭作证，要求监狱出庭代表提供证据或作出说明，也可以当庭向罪犯发问；审判机关作出减刑裁定后，认为不当的，依法提出书面纠正意见。可以说，检察机关监督效果对防止违规违法减刑起到至关重要的作用。
三是审判机关作为减刑案件终局裁判者，要对减刑案件程序和实体的合法性整体把关，实现个案公正。审判机关要做好庭前审查，决定受理的案件要向社会公示；减刑案件原则上一律组成合议庭开庭审理，监狱作为提请方出庭陈述减刑案件的事实、理由，需要时展示证据，检察机关对提请方的建议、证据发表意见，也可以出示相关证据支持其检察意见；法官除审查罪犯的服刑表现外，还应当调查罪犯的犯罪情节、犯罪的社会危害性和人身危险性、原判刑罚、财产刑执行、附带民事赔偿及退赃情况，即庭审不再是形式化、书面化审查，而是借鉴其他诉讼类案件开庭审理模式，所有涉减刑的意见发表在法庭、所有证据展示在法庭，并经检察机关审查；庭审后合议庭对法庭上的各方意见、证据进行评议，综合考量各方因素，作出是否同意减刑及减刑幅度的裁定；最后减刑裁定书再一次接受检察机关监督，同时在互联网公开发布，接受社会监督。总之，一起减刑案件能否获得通过，监狱方的提请只是启动减刑的第一步，而不是最后一步，更不是终局性的一步，最终还是要取决于检察机关的监督意见，并经受住审判机关实质化审查。
当前，全国第二批政法队伍教育整顿正处于查纠整改和建章立制的关键阶段，立足于“当下治”，目前一批违规违法减刑案件得到纠正。要进一步巩固队伍教育整顿成果，注重“长久立”，当务之急是要建立健全符合执法司法规律的减刑案件办理长效机制，坚决防止违规违法减刑这一顽疾反复发生。从观念、理论和机制上进行反思总结，让减刑程序回归其应有的司法轨道，让各方权力主体互相制约监督，确保减刑案件程序和实体公正。
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| 让减刑案件办理回归司法应有轨道
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| （ 2021-10-26 ） 稿件来源： 法治日报政法调研 |
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| 刘宗根
云南省委政法委副书记
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近年来，“纸面服刑”等现象暴露出减刑、假释和暂予监外执行案件中隐藏着严重的违规违法问题，进一步深入到办案程序内部，可以发现有的案件存在办案各环节甚至全链条失守等更为严重的问题，而现有的减刑制度机制未能有效发挥其应有的制约监督功能。探究这些问题背后的成因，除了少数执法司法人员徇私枉法外，减刑程序自身是否存在运作机制失灵问题，也需要我们深刻反思和认真对待。
根据我国宪法法律规定，减刑系刑罚的执行变更程序，本身属于司法权范畴，减刑活动理应在司法程序的轨道内进行。然而，现实情况并非如此，首先检察机关无法做到对罪犯计分、考核和评审的同步监督，对监狱方的减刑提请申请很难提出实质性异议；面对批量的减刑案件，在“案多人少”的审判机关，减刑审查往往是走过场，法庭审理虚化，无法做到实质性审查，“批量提请、批量审批”，检察机关对审判机关作出的减刑裁定也难以做到全覆盖监督，大多数监狱方提请的减刑建议都能获得通过，违法违规减刑甚至“纸面服刑”的发生也就不足为奇了。在这样一种非实质化减刑机制的惯性作用下，无论是检察机关的法律监督还是审判机关的审查监督，减刑制度本身具有的法律制约监督功能都被架空或虚化，减刑的司法权特质慢慢退化，严肃的司法程序转化为“文来文往”的书面审查程序。显然，这种不受司法权实际控制的减刑机制为滋生违规违法减刑提供了便利条件和通道。一旦少数别有用心的执法司法人员徇私枉法，就可以利用机制漏洞，假借依法之名，让服刑停留于纸面。
如何防止、减少直至杜绝“纸面服刑”？关键是让减刑程序回归其本身应有的司法属性，让参与减刑的各方行权主体各归其位、各司其职、各负其责。一是监狱方作为刑罚执行机关是减刑程序启动的第一步，其对保证提请减刑案件的质量起到基础性作用。监狱首先要确保对罪犯的计分、考核、评审和提请的客观公正性，要严格按照司法部最新制定的《监狱计分考核罪犯工作规定》要求，切实发挥监狱内部自身的监督机制，从程序和实体两方面严把计分考核，监区管教民警负责评议罪犯现实改造表现的真实性；监区会议或监区长办公会要负责把关提请减刑建议的审核意见；狱政管理、教育改造、劳动改造等职能部门按照各自职责，对出具的减刑等材料审查负责；刑罚执行承办人员要对监区提交的减刑案件进行全面审查，并提出审查意见，刑罚执行部门再进行一次审查把关；监狱评审委员会对拟提请的减刑案件进行评审，并公示评审结果，同时将提请减刑建议征求检察机关意见；在收到检察机关同意提请的意见后，监狱长办公会或者监狱管理局审查研究拟提请减刑案件，在作出同意的审核意见后，移送审判机关裁定。同时，根据权责相一致原则，凡参与上述提请减刑程序的监狱人民警察及相关工作人员对计分考核罪犯工作质量终身负责，落实“谁考核谁负责、谁签字谁负责、谁主管谁负责”刚性要求。
二是检察机关作为专门的法律监督部门，监督制约贯穿减刑程序的全过程各环节，既可以及时防止“带病”提请进入司法程序，同时又可以有效阻却不当减刑的发生。除了日常监督外，检察机关通过参加监区召开减刑的初审、评审会议，了解案情，并发表意见；审查监狱提请减刑的征求意见，认为减刑不符合法定实体条件或违反法定程序的，有权向监狱发出纠正不当减刑建议书；在案件开庭审理前，检察机关逐案审查监狱抄送的减刑建议书，发现提请建议不当的，依法向审判机关提出书面意见；出席法庭审理，对监狱提请减刑实体和程序合法性发表意见，如有疑问的，可以出示证据，申请相关证人、鉴定人出庭作证，要求监狱出庭代表提供证据或作出说明，也可以当庭向罪犯发问；审判机关作出减刑裁定后，认为不当的，依法提出书面纠正意见。可以说，检察机关监督效果对防止违规违法减刑起到至关重要的作用。
三是审判机关作为减刑案件终局裁判者，要对减刑案件程序和实体的合法性整体把关，实现个案公正。审判机关要做好庭前审查，决定受理的案件要向社会公示；减刑案件原则上一律组成合议庭开庭审理，监狱作为提请方出庭陈述减刑案件的事实、理由，需要时展示证据，检察机关对提请方的建议、证据发表意见，也可以出示相关证据支持其检察意见；法官除审查罪犯的服刑表现外，还应当调查罪犯的犯罪情节、犯罪的社会危害性和人身危险性、原判刑罚、财产刑执行、附带民事赔偿及退赃情况，即庭审不再是形式化、书面化审查，而是借鉴其他诉讼类案件开庭审理模式，所有涉减刑的意见发表在法庭、所有证据展示在法庭，并经检察机关审查；庭审后合议庭对法庭上的各方意见、证据进行评议，综合考量各方因素，作出是否同意减刑及减刑幅度的裁定；最后减刑裁定书再一次接受检察机关监督，同时在互联网公开发布，接受社会监督。总之，一起减刑案件能否获得通过，监狱方的提请只是启动减刑的第一步，而不是最后一步，更不是终局性的一步，最终还是要取决于检察机关的监督意见，并经受住审判机关实质化审查。
当前，全国第二批政法队伍教育整顿正处于查纠整改和建章立制的关键阶段，立足于“当下治”，目前一批违规违法减刑案件得到纠正。要进一步巩固队伍教育整顿成果，注重“长久立”，当务之急是要建立健全符合执法司法规律的减刑案件办理长效机制，坚决防止违规违法减刑这一顽疾反复发生。从观念、理论和机制上进行反思总结，让减刑程序回归其应有的司法轨道，让各方权力主体互相制约监督，确保减刑案件程序和实体公正。
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