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□ 本报记者 朱宁宁
沉睡千年，曾经“一醒惊天下”的三星堆，再惊天下！
绝美的黄金面具残片、巨青铜面具、青铜神树……数量丰富的国之重器逐渐显露，新发现的6座三星堆文化“祭祀坑”现已出土重要文物500余件，古蜀文明再一次惊艳世人。三星堆遗址的新一轮考古发掘重大成果，不仅是中国考古史，也是世界考古史的重要发现。
保护和研究历史文物，传承和弘扬中华优秀传统文化，是党和国家历来高度重视的工作。目前，文物保护法修订已经列入十三届全国人大常委会立法规划第一类项目。《法治日报》记者近日从有关部门获悉，文物保护法修订草案已于今年初报送国务院。
值得一提的是，文物保护法自1982年颁布实施以来，曾先后于1991年、2007年、2013年、2015年和2017年历经5次修正，并于2002年进行了一次全面修订。此次修法会带来哪些重要变化？将聚焦哪些文物保护工作的重点难点？此次文物保护法的修订工作值得期待。
文物“热”同时仍需冷思考
文化是一个国家、一个民族的灵魂。三星堆“上新”燃爆网络并非偶然。近年来，《国家宝藏》《如果国宝会说话》等综艺节目的热播成功掀起了一股“历史文物热”，引发社会公众尤其是年轻群体对传承优秀中华传统文化的极大热情。与此同时，以故宫博物院、河南博物馆等为代表的一些文物机构也在不断扩大馆藏文物开放范围，开发特色文创产品，加大宣传力度。另外，借助VR、5G等现代高科技手段，观众成为其中的“参与者”，能更加直观地了解和走近历史。
如今，考古不再是枯燥的事情，文物不再是冷冰冰的物品。这些珍贵的历史文物不但生动诉说过去，更能深刻影响未来。
但是，当前我国文物保护工作仍存在诸多亟待解决的需从法律层面加以明确的问题。其中，如何处理文物保护和利用之间的关系就是由来已久的难题。
一方面，保护是文物工作最基础最重要的内容，是合理利用和传承发展的前提和依据。另一方面，如果仅注重保护，甚至为了保护而保护，显然无法适应新时代的新要求。
“要让古老的文物为今日的现实服务。”北京第二外国语学院文化和旅游政策法规中心副主任王天星认为，文物不应该被藏起来、盖起来、锁起来，而是要“活”起来，要让民众通过了解文物来加深对古代社会传统文化的认识并从中汲取前进奋斗的力量，进而提升整个中华文明的自豪感。
王天星告诉记者，目前我国绝大多数文物保护机构对于文物的合理利用和开发仍采取较为消极的态度，文物保护机构单位性质、文物合理利用的收益分配制度以及责任追究机制等在客观上均不利于文物的合理利用。
有关文物的认定标准及程序问题也是目前较为突出的现实难题。“现行的文物保护法及文物认定导则对于文物的认定标准和程序还存在很大不足。”王天星说，文物保护法仅规定文物应当具有历史、科学、艺术、教育等价值，但是这一标准较为模糊，即使《文物认定管理暂行办法》又作了一些细化，也依然比较粗放。与此同时，文物认定人员的专业水准、人员组成以及文物认定的步骤等在文物保护法中也均缺乏规定。由此在实践中引发过不少的纠纷，一些当事人因质疑文物认定的人员组成、水准、认定程序等提起诉讼，最终往往文物行政管理部门败诉。
此外，我国文化遗产类型多样，包括文物、非物质文化遗产、历史建筑、传统古村落等。但目前，不同的文化遗产分属不同的管理部门。“如果在同一建筑物中存在多种类型的文化遗产，按照现行管理体制，势必会产生部门之间的协调难题。”王天星说。
紧扣新问题新情况作出修改
文物保护法是我国文化领域的第一部法律。早在1982年，五届全国人大常委会第二十五次会议就表决通过了文物保护法。
“改革开放之初就率先出台专门的文物保护法，有其特殊的历史背景。”全国人大教科文卫委文化室原主任朱兵称，一方面是出于对“文革”期间大量珍贵文物被毁后的痛定思痛，另一方面则是对于即将到来的经济建设高潮，文物保护将面临城市改造等带来的极大冲击和严峻考验。因此出台一部专门的文物保护法就显得尤为及时、重要和紧迫。
“尽管当时这部法律只有33条，而且内容和结构上也存在很大的不足，比如法律责任方面的规定明显欠缺，但在当时特殊的历史时期，仍然是一件了不起的事情。自施行以来，文物保护法在文物抢救、保护、合理利用和管理工作中发挥了重大作用。”朱兵说。
但是，随着社会主义市场经济的深入发展，文物保护法在很多方面已经不适应现实需要，由此也迎来颁布实施后的第一次全面修订。2001年10月，文物保护法修订草案提请九届全国人大常委会第二十四次会议审议。此后一年时间里，该草案历经了四次审议，直至2002年10月获得表决通过，这在当时并不多见。
“此次修改可谓是一次全面、深入的修改，由原先的33条变为80条，条文数量增加了一倍半以上。”朱兵全程参与了此次修法。在他看来，这次修改的最大亮点，就在于紧扣社会主义市场经济快速发展之下，如何正确处理经济建设与文物保护的关系、如何正确处理文物保护和利用的关系这一主题，针对新情况、新问题作出修改，内容更加完善，也更具操作性，尤其是将“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的工作方针明确写进法条，弥补了1982年文物保护法的一大缺陷。同时，还特别规范和加强了文物保护的经费来源保障，加强和充实了法律责任的规定。
回顾文物保护法从1982年立法到2002年的修订，在朱兵看来，基本上都是围绕经济建设与文物保护的冲突来开展的，“因此，在某种意义上讲，是相对被动的立法”。
应由相对被动变积极主动
步入新时代，文物保护法又迎来了修法契机，也面临着新的更大挑战。
“当前，包括文物工作在内的文化建设成为实现中华民族伟大复兴的重要一环，在这一时代背景下，重修文物保护法就要紧扣时代主题和历史使命，积极主动，全面健全完善文物保护法相关制度，增强法律的针对性、实效性和强制性，为新时代文物工作提供充分的法治保障。”朱兵认为，相比2002年，此次修法的重点应聚焦以下方面：
一是强调政府责任，正确处理中央和地方在文物管理上的关系。要加强各级地方政府行政执法能力，增强国务院文物行政部门对全国文物工作的监督管理能力，建立文物行政督察制度，完善地方文物执法监管体系，在地方文物的认定、保护、利用、管理和执法上形成合力。
二是要健全完善与“保”相关联的制度。要以保护为重点，对现行法律制度中存在的一些空白和薄弱之处加以填补或强化，如国家文物调查制度、文物登录制度、革命文物保护制度、文物埋藏区与水下文物保护区制度、世界文化遗产保护制度、非国有不可移动文物的认定与合理补偿和救济制度、流失文物追溯制度、社会力量参与文物保护制度、文物公益诉讼制度等。
三是要建立健全与“用”相关联的制度。“现行法律明确立法之目的就是继承中华民族优秀的历史文化遗产，进行爱国主义和革命传统教育，建设社会主义精神文明和物质文明，但相关章节对此缺乏具体规定，应在修法中增加相应的制度安排，建立健全保障文物保护机构发挥公共文化服务职能运作的相关制度。”朱兵说。
朱兵认为，进一步强化法律责任也是此次修法的一个重点。应及时修改不适当或相对较轻的行政处罚规定，增强其刚性和震慑性。“现行法律规定，对文物保护单位的历史风貌造成破坏或擅自迁移、拆除不可移动文物等行为处五万元以上五十万元以下的罚款，这一罚款额度显然过低，需要及时修改调整。”朱兵说。
本版制图/李晓军
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| 三星堆“上新”再次引爆文物热文物保护法修改箭在弦上
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| 以法之名守护文物传承文明
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| （ 2021-03-30 ） 稿件来源： 法治日报人大视窗 |
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□ 本报记者 朱宁宁
沉睡千年，曾经“一醒惊天下”的三星堆，再惊天下！
绝美的黄金面具残片、巨青铜面具、青铜神树……数量丰富的国之重器逐渐显露，新发现的6座三星堆文化“祭祀坑”现已出土重要文物500余件，古蜀文明再一次惊艳世人。三星堆遗址的新一轮考古发掘重大成果，不仅是中国考古史，也是世界考古史的重要发现。
保护和研究历史文物，传承和弘扬中华优秀传统文化，是党和国家历来高度重视的工作。目前，文物保护法修订已经列入十三届全国人大常委会立法规划第一类项目。《法治日报》记者近日从有关部门获悉，文物保护法修订草案已于今年初报送国务院。
值得一提的是，文物保护法自1982年颁布实施以来，曾先后于1991年、2007年、2013年、2015年和2017年历经5次修正，并于2002年进行了一次全面修订。此次修法会带来哪些重要变化？将聚焦哪些文物保护工作的重点难点？此次文物保护法的修订工作值得期待。
文物“热”同时仍需冷思考
文化是一个国家、一个民族的灵魂。三星堆“上新”燃爆网络并非偶然。近年来，《国家宝藏》《如果国宝会说话》等综艺节目的热播成功掀起了一股“历史文物热”，引发社会公众尤其是年轻群体对传承优秀中华传统文化的极大热情。与此同时，以故宫博物院、河南博物馆等为代表的一些文物机构也在不断扩大馆藏文物开放范围，开发特色文创产品，加大宣传力度。另外，借助VR、5G等现代高科技手段，观众成为其中的“参与者”，能更加直观地了解和走近历史。
如今，考古不再是枯燥的事情，文物不再是冷冰冰的物品。这些珍贵的历史文物不但生动诉说过去，更能深刻影响未来。
但是，当前我国文物保护工作仍存在诸多亟待解决的需从法律层面加以明确的问题。其中，如何处理文物保护和利用之间的关系就是由来已久的难题。
一方面，保护是文物工作最基础最重要的内容，是合理利用和传承发展的前提和依据。另一方面，如果仅注重保护，甚至为了保护而保护，显然无法适应新时代的新要求。
“要让古老的文物为今日的现实服务。”北京第二外国语学院文化和旅游政策法规中心副主任王天星认为，文物不应该被藏起来、盖起来、锁起来，而是要“活”起来，要让民众通过了解文物来加深对古代社会传统文化的认识并从中汲取前进奋斗的力量，进而提升整个中华文明的自豪感。
王天星告诉记者，目前我国绝大多数文物保护机构对于文物的合理利用和开发仍采取较为消极的态度，文物保护机构单位性质、文物合理利用的收益分配制度以及责任追究机制等在客观上均不利于文物的合理利用。
有关文物的认定标准及程序问题也是目前较为突出的现实难题。“现行的文物保护法及文物认定导则对于文物的认定标准和程序还存在很大不足。”王天星说，文物保护法仅规定文物应当具有历史、科学、艺术、教育等价值，但是这一标准较为模糊，即使《文物认定管理暂行办法》又作了一些细化，也依然比较粗放。与此同时，文物认定人员的专业水准、人员组成以及文物认定的步骤等在文物保护法中也均缺乏规定。由此在实践中引发过不少的纠纷，一些当事人因质疑文物认定的人员组成、水准、认定程序等提起诉讼，最终往往文物行政管理部门败诉。
此外，我国文化遗产类型多样，包括文物、非物质文化遗产、历史建筑、传统古村落等。但目前，不同的文化遗产分属不同的管理部门。“如果在同一建筑物中存在多种类型的文化遗产，按照现行管理体制，势必会产生部门之间的协调难题。”王天星说。
紧扣新问题新情况作出修改
文物保护法是我国文化领域的第一部法律。早在1982年，五届全国人大常委会第二十五次会议就表决通过了文物保护法。
“改革开放之初就率先出台专门的文物保护法，有其特殊的历史背景。”全国人大教科文卫委文化室原主任朱兵称，一方面是出于对“文革”期间大量珍贵文物被毁后的痛定思痛，另一方面则是对于即将到来的经济建设高潮，文物保护将面临城市改造等带来的极大冲击和严峻考验。因此出台一部专门的文物保护法就显得尤为及时、重要和紧迫。
“尽管当时这部法律只有33条，而且内容和结构上也存在很大的不足，比如法律责任方面的规定明显欠缺，但在当时特殊的历史时期，仍然是一件了不起的事情。自施行以来，文物保护法在文物抢救、保护、合理利用和管理工作中发挥了重大作用。”朱兵说。
但是，随着社会主义市场经济的深入发展，文物保护法在很多方面已经不适应现实需要，由此也迎来颁布实施后的第一次全面修订。2001年10月，文物保护法修订草案提请九届全国人大常委会第二十四次会议审议。此后一年时间里，该草案历经了四次审议，直至2002年10月获得表决通过，这在当时并不多见。
“此次修改可谓是一次全面、深入的修改，由原先的33条变为80条，条文数量增加了一倍半以上。”朱兵全程参与了此次修法。在他看来，这次修改的最大亮点，就在于紧扣社会主义市场经济快速发展之下，如何正确处理经济建设与文物保护的关系、如何正确处理文物保护和利用的关系这一主题，针对新情况、新问题作出修改，内容更加完善，也更具操作性，尤其是将“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的工作方针明确写进法条，弥补了1982年文物保护法的一大缺陷。同时，还特别规范和加强了文物保护的经费来源保障，加强和充实了法律责任的规定。
回顾文物保护法从1982年立法到2002年的修订，在朱兵看来，基本上都是围绕经济建设与文物保护的冲突来开展的，“因此，在某种意义上讲，是相对被动的立法”。
应由相对被动变积极主动
步入新时代，文物保护法又迎来了修法契机，也面临着新的更大挑战。
“当前，包括文物工作在内的文化建设成为实现中华民族伟大复兴的重要一环，在这一时代背景下，重修文物保护法就要紧扣时代主题和历史使命，积极主动，全面健全完善文物保护法相关制度，增强法律的针对性、实效性和强制性，为新时代文物工作提供充分的法治保障。”朱兵认为，相比2002年，此次修法的重点应聚焦以下方面：
一是强调政府责任，正确处理中央和地方在文物管理上的关系。要加强各级地方政府行政执法能力，增强国务院文物行政部门对全国文物工作的监督管理能力，建立文物行政督察制度，完善地方文物执法监管体系，在地方文物的认定、保护、利用、管理和执法上形成合力。
二是要健全完善与“保”相关联的制度。要以保护为重点，对现行法律制度中存在的一些空白和薄弱之处加以填补或强化，如国家文物调查制度、文物登录制度、革命文物保护制度、文物埋藏区与水下文物保护区制度、世界文化遗产保护制度、非国有不可移动文物的认定与合理补偿和救济制度、流失文物追溯制度、社会力量参与文物保护制度、文物公益诉讼制度等。
三是要建立健全与“用”相关联的制度。“现行法律明确立法之目的就是继承中华民族优秀的历史文化遗产，进行爱国主义和革命传统教育，建设社会主义精神文明和物质文明，但相关章节对此缺乏具体规定，应在修法中增加相应的制度安排，建立健全保障文物保护机构发挥公共文化服务职能运作的相关制度。”朱兵说。
朱兵认为，进一步强化法律责任也是此次修法的一个重点。应及时修改不适当或相对较轻的行政处罚规定，增强其刚性和震慑性。“现行法律规定，对文物保护单位的历史风貌造成破坏或擅自迁移、拆除不可移动文物等行为处五万元以上五十万元以下的罚款，这一罚款额度显然过低，需要及时修改调整。”朱兵说。
本版制图/李晓军
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