□ 杨伟东 （中国政法大学法治政府研究院教授）
行政规划是行政机关基于对经济社会未来发展趋势的预测和发展要求的判断，对一定时期内经济社会整体或特定领域的发展目标、任务和行动作出的部署和安排。作为重要的政府治理工具和手段，行政规划广泛适用于我国政府管理实践。相较于丰富多彩的行政规划实践，我国行政规划法律规范虽然已有一定数量，但总体而言尚存在体系性不足、法律规制不强等问题。2026年3月12日，国家发展规划法的颁布实施，标志着国家规划法治化建设进入新阶段，为行政规划立法的体系化建设和质量提升提供了重要契机。
推动行政规划法律制度整合统一
在我国，国家与各级地方编制的五年经济社会发展规划之下，存在大量应用广泛、场景多样的行政规划，如城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划以及基础设施建设、生态文明建设、社会建设、公共服务、产业发展规划等，由此形成涵盖领域广、形式多元的行政规划并存的局面。就上述规划，已有不少法律规定，但相关规定呈现明显的分散性，甚至可以说一部立法对应一类行政规划规定。
城乡规划和土地利用规划是我国起步最早、规范最完善的两类法定规划，城乡规划法和土地管理法分别对城乡规划和土地利用总体规划的编制、审批、实施、修改等作出系统完备的制度规制。江苏省、新疆维吾尔自治区、云南省、上海市等地已通过地方性法规对发展规划加以规定。随着国家发展规划法落地实施，将为地方相关立法提供上位法依据，必然带动此类规划的立法持续推进。具体领域的国土空间规划和发展专项规划种类繁多，散见于特定领域的立法中，如森林法设置“发展规划”专章对森林资源保护和林业发展规划作出规定，草原法和水法采用了类似安排。在水法的基础上，长江保护法和黄河保护法分别专设“规划与管控”章对长江和黄河流域生态保护的规划作出规定。就教育事业发展规划，教育领域基本法的教育法有原则规定外，学前教育法、义务教育法、高等教育法、职业教育法、家庭教育促进法分别对相应的专项发展规划作出规定。能源事业发展规划，立法规定采用的方式与此大体相当。
分散立法虽然一定程度上可增强规划的针对性，但不可避免地带来规定的不一致性甚至冲突，从而消解行政规划的作用，降低行政规划的权威性。党的十八大以来，我国推动同类别规划的整合和统一改革，实行“多规合一”。经整合后，目前我国的规划主要分为四类，即经济社会发展规划、国土空间规划、专项规划和区域规划。制定国家发展规划法，不只在于对国家发展规划作出规范，还在于对统一的国家规划体系构建提出明确要求，即国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，这一要求构成了行政规划法律制度整合统一的基础。鉴于行政规划类型多样，推动行政规划法律制度整合需要从两个方面着力：
一是推动大分类的规划类别统一立法。经济社会发展规划是最基础的规划，构成了其他规划的遵循，是其他各级各类规划的总遵循。在国家发展规划法确立的制度框架下，地方应加快推进经济社会发展规划地方立法，做好规则细化、制度衔接。国土空间规划是“多规合一”生成的规划，是国家空间发展的战略性指南与可持续发展的空间蓝图，为各类开放保护建设活动提供基本依据。2023年9月，国土空间规划法已列入十四届全国人大常委会立法规划的第一类项目，目前正在推动之中。该法构成了城乡规划、土地规划等各个不同类别的国土空间规划的统一性立法。各类发展专项规划、区域规划，是否需要有针对性地进行统合性立法值得研究，一个可行的思路和方案是先将二者纳入省级发展规划条例加以规定，提出统一要求。
二是推动规划单行立法的衔接协调。由于之前的专项规划规定基本是通过单行立法分别规定的，不同法律之间存在内容交叉、规则冲突问题，应在统一立法的基础上推动相关单行立法的衔接协调。一方面，消除立法规定的不协调和冲突之处，增强单行立法规定的针对性，单行立法应侧重于规定某类规划的特殊要求，对于共性要求可不予规定。由于涉及法律规范多，可以联动修改或在统一立法后集中修改相关法律法规，从而提高立法效率，增强规划法律体系的系统性、整体性和协同性；另一方面，通过立法规定加强各类规划的衔接协调，构建内在统一、功能互补的规划体系，从而形成规划合力。
构建合理有序的行政规划法律规范层次
行政规划法律体系应当是由不同效力层级、不同调整领域的法律规范共同编织而成的规则之网。大分类的规划类别立法与专项规划的单行立法，构成相关规划法治体系的顶层制度框架，应由全国人大及其常委会制定。类别立法和单行立法规定的细化和配套内容，应由行政法规、地方性法规、规章加以规定。如有必要，具体操作指南、规程等事项，可以由高层级的行政机关予以制定发布。
目前有关行政规划的法律规范，虽然大部分是由全国人大及其常委会通过立法予以规定的，但是相当多的立法主要是对规划的内容、编制（修改）主体、审批要求和主体、实施等事项作出的总括性规定或提出的原则性要求，对行政规划编制程序、技术标准、监督和责任追究、法律救济等事项缺乏规定或未充分规定。针对总括性规定或原则性要求以及未作出规定的必要事项，应由行政法规、地方性法规、规章加以具体化或者予以补充，从而形成相应的立法梯层。
然而现实中，对于全国人大及其常委会的立法规定以及尚未规制的事项，本应由行政法规、地方性法规、规章予以细化和补充，实践中却大量由行政机关通过行政规范性文件加以配套和填补。这使得行政规划的法律规范层级偏低、偏内部化，不仅削弱相关规范的权威性，还因缺少中间层导致法律规范不连贯。要构建合理有序的行政规划法律规范层次，需按照法律的位阶或层级形成法律、行政法规、地方性法规、规章的合理梯次，通过逐级细化形成严密的行政规划法律规范体系。
强化行政规划运行的外部监督和民主参与
行政规划是针对未来作出的安排，由于未来的变化性和不确定性，规划制定者拥有较大的政策判断空间与行政裁量权。为发挥规划的战略导向作用，规划编制者和制定者要从实际出发，坚持发扬民主、集思广益，对复杂多变的场景和因素进行审慎研判，科学确定发展蓝图和行动纲领，阐明战略意图，明确政府工作重点，引导社会主体行为。
然而，现行部分行政规划的法律规定，特别是制定较早的立法规定，主要涉及的是规划的编制主体、审批等基本事项，有关规划的编制方式、工作机制、公众参与程序等重要内容存在缺失，这些事项主要通过政府文件予以明确，内部性较强。即便立法中设置了行政规划的相应制度安排，常常体现为行政机关之间或国家机关之间的程序运转规定，面向社会公众参与、意见反馈等外部约束机制供给不足。
国家发展规划法明确提出，国家发展规划工作坚持以人民为中心的发展思想，践行全过程人民民主，要求通过公众参与机制、专家咨询论证制度、智力辅助支持机制予以保障，旨在提高规划编制的科学化和民主化水平。这些要求为行政规划制度发展提供了清晰的方向指引，行政规划制度建设必须致力于提高规划编制或制定的外部性和民主性，搭建“人民有所呼、规划有所应”的桥梁，着力提升行政规划的质量和有效性。2019年公布施行的《重大行政决策程序暂行条例》，将制定经济和社会发展等方面的重要规划纳入重大行政决策事项范围。依据该条例，重要规划应当遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等程序，纳入相关行政规划类别立法之中，强化制度刚性，保障落地执行。
总之，行政规划法治化是推进国家治理现代化的重要一环。依托国家发展规划法实施带来的契机，做好行政规划立法的制度整合，理顺规范层级、健全民主监督机制，充分发挥行政规划引领发展的治理价值。
2026年10月21日
