□ 毕文强
城市危旧住房进入集中更新期以后，原拆原建项目首先遇到的往往不是技术问题，而是费用由谁承担的问题。北京市海淀区科源社区的实践表明，政府组织协调、产权单位履责、居民合理出资和财政支持可以形成合力。但这类项目涉及房屋来源、产权结构和历史责任的差异，个案协调经验的可借鉴性受到一些限制。较为稳定的制度路径，应当从现行民事法律关系出发，先识别维护义务和风险责任，再确定财政保障与各方分担比例。
民法典已经提供了基本的责任框架。民法典第二百七十三条、第二百七十八条、第二百八十一条和第二百八十三条，分别对业主承担共有部分义务、改建重建的共同决策、维修资金的管理使用以及相关费用分摊作出规定。所有权人的维护责任也有其适用边界。实践中，危旧住房形成的原因不尽相同：有的是房屋达到正常使用年限后材料和设备老化，有的是早期建设质量存在缺陷，有的是共有部分长期失修，还有的与不当使用、违法改建有关。原拆原建往往远超日常维修的规模，通常同时包含消除安全隐患、恢复基本居住功能、改善居住条件以及完善公共基础设施等内容。如果不区分成因和受益范围，直接要求现有所有权人承担全部成本，既可能把历史形成的责任转嫁给个人，也难以获得稳定的社会认同。
此外，政府的安全保障责任同样需要落实。出现坍塌风险等严重危及公共安全情形的，政府应当依法启动应急处置；符合更新条件的，可以同时统筹推动更新项目。不过，安全兜底不宜等同于对全部重建费用作无差别承担。北京市危旧楼房改建政策和《北京市城市更新条例》所确立的产权人出资、产权单位履责、政府支持和社会力量参与的基本思路，正是为了在公共安全责任与财产权责任之间形成衔接。
相关费用原则上可以按其功能和受益范围分别核算。消除结构安全隐患、恢复基本使用功能的支出，具有较强的公共安全属性，可由财政给予基础支持；新增建筑面积、户内品质提升等直接形成专有利益的支出，应主要由取得相应权益的主体承担；道路、管线和公共服务设施改造，属于城市公共功能改善的，应纳入相应的公共建设责任；搬迁周转、项目管理等必要成本，则可结合形成原因、实施方式和受益情况确定分担方案。
财政补贴的公平性还取决于补贴对象和退出机制。用于排除安全风险、补足基础设施的项目补助，可以随项目安排；用于解决家庭支付困难的补助，则应更多依据人的实际状况确定。实际居住情况、家庭收入和财产、住房数量、年龄及特殊困难，可以成为分档补助、贴息或者延期缴费的审查因素。实践中，在部分存量住房的处置和登记中，土地价款及房地产相关税费的缴纳，与房屋转让、继承等后续权属变动环节的衔接，已有制度安排。原拆原建可以借鉴这一思路，对暂时无力出资但拥有较高价值房产的家庭，探索延期支付或者由有关主体先行垫付，并在房屋转让、
继承或者获得补偿时依法清偿。这样既能保障困难家庭参加改建，也可减少利用补贴获利的空间。相关措施涉及财产权限制和个人信息处理，应由有权机关明确条件、程序和救济渠道。 有的原拆原建项目还可能存在历史责任。开发建设单位违反建设质量义务、物业服务人未履行约定的维护管理义务、产权单位长期未承担依法或者依约应负的维修责任，均可能产生修复、赔偿或者分担费用的责任。是否追责，须根据当时有效的法律规范和合同约定，审查义务来源、过错、因果关系、诉讼时效及主体承继。
这也提示我们，应当区分一般生命周期老化与历史制度欠账。符合当时标准、经过正常维护，仍因使用年限届满而老化的住房，更新成本原则上应在所有权人责任、公共安全支出和困难救助之间合理分配。因早期福利住房体制、产权管理分割、维修资金缺失或者产权单位长期未履责形成的问题，则不能完全按照普通商品住房的逻辑处理。对历史责任确已无法查明的项目，可以通过专项公共支持解决安全底线问题，但应公开说明支持范围和认定理由，避免特殊安排转化为普遍的无条件预期。
在笔者看来，科源社区项目的重要启示，正在于多层级、多类型产权主体可以被纳入同一协调框架。虽然其具体协调的强度未必能够在每个项目中复制，但项目中的责任梳理、费用分类、部门会商和问题升级机制具有借鉴意义。将这些做法转化为一般规则，能够减少原拆原建对临时协调和个案资源的依赖。
笔者建议，今后的制度建设可从以下四方面探索。
第一，建立原拆原建费用分类与责任清单。项目启动时即区分安全排险、基本功能、专有增益、公共设施和实施成本，分别列明责任主体、计算依据、补助标准和异议程序。
第二，完善“项目补助加个人救助”的两层财政机制。公共安全和基础设施补助按照项目核定，困难救助根据家庭支付能力精准确定，并设置延期支付、后续清偿和防止套利的规则。
第三，建立覆盖房屋全生命周期的维护档案。规划建设、竣工验收、质量保修、检测鉴定、维修资金使用、物业巡查和历次修缮等资料，应当按照统一标准归集，并由有关主体依法保存和移交。档案既为日常维护提供依据，也能在更新时识别责任、测算费用。
第四，对未来形成的法律关系完善证据规则。负有法定保存义务的开发建设、物业服务和产权管理主体无正当理由不提供关键资料，且由此造成事实难以查明的，可以规定由其承担相应的不利后果；在具备基础事实时，可设置范围适度、允许反证的事实推定。
危旧住房更新，要答好一系列朴素问题：为了消除风险并改善居住条件，哪些费用属于所有权人的正常负担，哪些应由曾经失责的主体承担，哪些需要公共财政保障。把事实调查、责任判断、权益增加和困难救助依次落实，原拆原建的筹资才有稳定的法理基础，也才能从依靠个案推动逐步走向可预期、可复制的常态制度。
（作者系北京市物权法学研究会副会长兼秘书长）
2026年09月28日
