□ 吕芳 （国家法官学院教授）
行政争议实质化解的司法实践演进
我国行政诉讼实践中“程序空转”“案结事不了”等问题较为突出，在这一背景下，实质性化解行政争议从概念提出到制度成熟，经历了一个持续深化的发展过程，充分体现了中国法治建设“实践—政策—制度—理论”的演进逻辑。
2008年至2013年萌芽与试点探索：面对行政案件“两高一低”(上诉率高、申请再审率高、服判息诉率低)的突出问题，最高人民法院通过发布《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》等司法文件，初步建立了行政诉讼协调和解的基本框架，成为“实质化解”概念的实践沃土。2010年，全国法院行政审判基层基础工作座谈会首次正式提出“行政争议实质性解决”概念，将其定位为促进行政审判科学发展的长效机制。此后，地方法院积极开展诉调对接、府院联动试点。
2014年至2022年立法明确与制度化实践：2014年修订后的行政诉讼法在第一条新增“解决行政争议”作为首要立法目的，不仅为实质化解提供了明确的法律依据，更标志着行政审判理念的根本转变。此后，行政机关负责人出庭应诉成为法定制度，各地陆续建立行政争议化解中心作为府院联动的实体化平台。2021年，最高人民法院相继印发《关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》，基本构建“源头预防、前端化解、诉非衔接、配套保障”的行政争议多元化解制度性框架。
2023年至今协同深化：2023年修订的行政复议法、2026年修订的行政复议法实施条例将推动行政争议实质性化解作为核心目标，强化了行政复议主渠道作用。2024年12月，最高人民法院发布《关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》，系统规定了实质性化解行政争议的具体规则。更为重要的是，最高人民法院会同最高人民检察院、司法部以及相关部委建立了常态化的“3+N”工作机制，开通了行政执法、行政复议、行政审判、行政检察等各类行政争议实质化解全过程链条，形成了“司法行政+法院+检察院”的协同合力。
作为概念的行政争议实质化解
从“解决”到“化解”。“行政争议实质化解”概念经历了一个从“实质性解决”到“实质性化解”的术语演进过程，这一看似细微的语词转换，实则蕴含着深刻的法治理念变迁，是中国本土法治实践的智慧结晶。2010年至2012年间，官方文件和学术文献主要使用“实质性解决”的表述。2020年，《行政复议体制改革方案》正式采纳“化解”一词，此后“实质化解”逐渐成为官方话语体系中的规范表述。从语义分析来看，“解决”往往指向争议的终局性裁决，强调裁判的权威性和确定性；而“化解”则蕴含了协调、调解、和解等柔性手段，体现了对争议根源的疏导和消融。从“解决”到“化解”的术语变迁，反映了行政审判理念从单一的司法裁判向综合治理的转变、从强调裁判的终局性向强调争议的消融性转变、从关注形式法治向关注实质法治的转变。
从“实质性”到“实质”。“实质性”更侧重于“实质正义”，“实质”则在程序与实体双重维度上追求“案结事了”。2025年，《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》明确使用了“加强行政争议实质化解”的表述。
行政争议实质化解何以成为中国行政法学自主知识体系的标识性概念
行政争议实质化解，应成为中国行政法学自主知识体系的标识性概念。依据《中国法学自主知识体系学科手册》，标识性概念是成熟成型的理论学说的核心概念、关键词，行政争议实质化解是经过行政审判长期的实践探索，同时有法学专家加入论辩，逐步获得共识，成为明确的原创性概念。
一、来自行政审判实践的原创性概念
行政争议实质化解是因应中国式现代化对国家治理和社会治理的要求，是人民法院面对行政诉讼长期存在的“两高一低”等问题，以行政争议实质化解不断回应人民群众在实质公平、程序正义等方面提出的更高要求。这种从审判实践问题出发、以解决审判实际问题为归宿的概念、理论建构路径，正是加快构建中国特色法学学术体系的发力点之一。根据最高人民法院公布的2025年行政案件数据，2025年全国法院受理行政一审案件33万余件，同比上升超过13%。在一审行政案件数量明显上升的情况下，行政案件上诉率、申请再审率同比实现“双下降”。这一数据印证了“行政争议实质化解”概念在审判实践中的功能性作用，也是司法实践升华为原创性司法理论的过程性成果。
二、具有中国特色的行政法学话语体系
不同于西方行政法理论强调多主体的制衡与对抗，中国治理传统更注重协商与合作的治理文化。党的十八大以来，法治政府建设通过引入以人民为中心的立场对中国传统治理智慧进行了创新性发展。具体到人民法院的行政审判工作，行政争议实质化解强调通过整体性审查、一揽子解决、协调化解等方式实现“官民和谐”，体现了中国“以和为贵”的传统文化根基与当代法治政府治理实践的结合，中国特色十分突出。
将行政争议实质化解作为行政法学话语体系的组成部分，不仅可推动行政法学从“行政行为合法性审查”的单维模式向“争议实质解决”的多维模式转型，也有助于行政法学话语体系在国际上的交流互鉴。中国特色的行政法学话语体系因“行政争议实质化解”概念更具中国面相。
近年来，大陆法系国家，如法国、德国、意大利等，在行政争议ADR领域的探索也变得更加主动和多元，其发展呈现一些共同趋势：从被动应对诉讼积压转向主动构建多元化解机制，通过专门机构整合碎片化的解决方式以及利用数字技术提升解决效率等，这些发展意味着处理行政争议时，诉讼可能不再是唯一或首选途径，而是更多样化、更前置的纠纷解决体系中的一环。这与我国研究建立健全行政纠纷解决体系有共通之处。
三、构筑中国行政法学自主知识体系的法理基础
行政争议实质化解司法实践延续至今，首先，已形成包括“行政争议源头预防”“府院联动”“穿透式裁判思维”等概念，这些概念共同构成了一个具有内在逻辑的理论范畴，为行政法学自主知识体系提供了新的概念基石。当然，这些概念还在不断完善之中。其次，行政争议实质化解理论催生了一系列制度创新。从最高人民法院推动的“3+N”工作机制，到各地法院建立的行政争议化解中心，再到府院联动、诉前调解等多元化解机制，实质化解涵盖源头预防、前端化解、诉讼解决、判后延伸的全链条机制。这些机制都属于中国特色社会主义法治道路、法治理论的实践表达，其内在逻辑体现了“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的根本原则。最后，行政争议实质化解是法院的司法实践，更是新时代行政解纷机制适应法治国家、法治政府、法治社会建设新目标、新任务的要求，与行政机关共同发力完成的“中国之治”。在源头预防层面，推动健全行政机关在行政程序中先行解决矛盾的机制；在前端化解层面，充分发挥诉前调解、行政争议化解中心的作用；在诉讼解决层面，注重裁判实质解纷；在判后延伸层面，通过司法建议、白皮书等，为行政机关完善执法提供建设性意见。这一整套机制不仅强化了行政权与司法权的协同共治，而且在更深层次重塑了国家治理结构中权力运行的逻辑。
上述逻辑，正是构筑中国行政法学自主知识体系必不可少的法理基础。
2026年07月15日
