构建顺畅高效私募基金监管行刑衔接机制

　　□ 张学永

　　国务院办公厅近日印发《国务院办公厅关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》，明确要求严厉打击违规募集、侵占挪用、自融自用、利益输送、资金违法跨境流动以及私募基金参与非法集资等行为，依法加大处理处罚力度。私募投资基金作为资本市场的重要组成部分，在服务实体经济、促进科技创新等方面发挥着不可替代的作用。然而，随着行业规模的快速扩张，“伪私募”及各类违法违规甚至犯罪行为时有发生，严重扰乱了市场秩序。要实现私募投资基金的高质量发展，必须依靠强有力的法治保障。其中，完善行政执法与刑事司法的衔接机制（即“行刑衔接”），是提升监管效能、防范化解金融风险、严惩资本市场乱象的关键环节。
　　近年来，我国私募基金行业经历了从无到有、从小到大的跨越式发展，管理规模已跃居全球前列。但在快速发展的过程中，一些机构以“私募”之名行“非法集资”之实，或者在资金募集、投资运作、退出等环节存在挪用基金财产、利益输送、未按约定披露信息等违法违规甚至犯罪行为。这些行为不仅严重损害了投资者合法权益，还可能引发区域性、系统性金融风险。因此，强化私募基金监管的行刑衔接显得尤为紧迫和必要。
　　一是克服行政执法局限性，提升违法成本的必然要求。传统证券市场监管较多依赖证监部门的行政处罚，如警告、罚款、市场禁入等。但私募领域的违法犯罪往往涉案金额巨大、隐蔽性强。只有将构成犯罪的案件坚决移送司法机关，通过刑事手段予以严惩，才能真正落实资本市场监管“零容忍”的要求，让心存侥幸者望而生畏。
　　二是应对复杂金融犯罪，实施精准打击的现实需要。私募基金业务结构复杂，常涉及多层嵌套、合伙制架构、资金池运作等。部分违法违规行为在行政违规与刑事犯罪的边缘游走，如“非法吸收公众存款罪”“集资诈骗罪”“背信运用受托财产罪”等。只有通过行刑衔接，汇聚监管机构的专业判断与公安机关的侦查手段，才能准确穿透复杂的交易结构，实现对“伪私募”和“真犯罪”的精准打击。
　　三是防范系统性风险，维护金融安全的制度保障。私募基金涉众性强，一旦发生“爆雷”，极易引发群体性事件。顺畅的行刑衔接机制，可以使监管机构在发现重大风险苗头时，能够迅速联合公安机关采取行动，依法冻结涉案资产，切断风险传染链条，防止风险外溢，从而在维护金融稳定中发挥“防火墙”作用。
　　尽管近年来监管部门与司法机关在行刑衔接方面进行了诸多探索，但在私募基金这一特定领域，仍存在一些制约机制效能发挥的瓶颈问题。
　　一是“金融创新”的外衣导致法律定性不够清晰。私募基金领域违法违规行为往往披着“金融创新”的外衣，模糊了合法行为、行政违规与刑事犯罪的界限。例如，如何界定突破“合格投资者”标准与“非法吸收公众存款罪”的界限？如何认定是否具有“非法占有目的”？
　　二是资产追缴与投资者保护机制不完善。私募基金违法犯罪往往伴随投资者巨额财产损失。在行刑衔接过程中，如何最大化地追赃挽损是投资者最关心的问题。但在实践中，行政罚没款与刑事追缴退赔的顺位、刑民交叉案件中投资者民事赔偿权利的实现等机制尚不完善。有时行政罚款优先执行，导致刑事案件可用于退赔投资者的资产减少，影响了投资者合法权益的保护和社会效果的实现。
　　为破解上述难题，必须从制度设计、机制协同、标准统一、科技赋能等多维度发力，构建顺畅高效的私募基金监管行刑衔接机制。
　　一是强化顶层设计，构建常态化协同共治格局。应建立相关联席会议制度，定期通报行业风险形势、交流案件办理情况、协调解决重大疑难问题；打通信息壁垒，探索建立私募基金监管大数据共享平台等。
　　二是深化“穿透式监管”，统一行政违法与刑事犯罪认定标准。《国务院办公厅关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》明确提出实施“穿透式监管”。在行刑衔接中，应以此为契机，统一执法司法标准。如相关部门明确“非法占有目的”等关键构成要件的认定标准等。
　　三是优化程序规则，理顺行政证据向刑事证据转化机制。严格落实刑事诉讼法关于行政机关收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料在刑事诉讼中作为证据使用的规定。建议探索建立行政调查人员出庭作证或出具情况说明制度，解决行政笔录在刑事质证中的效力争议，降低证据转化成本。
　　四是坚持关口前移，强化风险早期干预与联合处置。针对私募基金“爆雷”的突发性和涉众性，应建立健全风险早期干预机制。当相关部门发现私募机构存在重大兑付危机或涉嫌转移资产等紧急情况时，应立即启动行刑联动预案。相关部门可依法提前介入，对涉案公司高管采取边控措施，对涉案银行账户、股权资产采取查封、冻结等保全措施，防止资产转移或隐匿。这种“行政定性+刑事保全”的早期联合处置模式，能够有效遏制风险蔓延，防止群体性事件升级。
　　五是完善追赃挽损机制，强化投资者合法权益保护。行刑衔接的最终落脚点在于保护投资者利益。应确立“刑事追赃退赔优先于行政罚款”的原则，确保在涉案资产不足的情况下，优先用于返还投资者本金及合法收益。在刑民交叉案件处理中，探索建立“刑事追缴+民事赔偿”的协同机制。对于涉众型私募案件，可参考证券集体诉讼制度，在刑事判决追缴的同时，支持投资者提起附带民事诉讼或通过特别代表人诉讼追究相关中介机构的连带民事赔偿责任，形成全方位的投资者保护网络。
　　总之，完善行刑衔接机制，绝非单纯的惩治违法犯罪手段，更是促进私募投资基金行业高质量发展的核心法治保障。通过行刑衔接的早期介入和联合处置，能够将私募领域的风险化解在萌芽状态，阻断风险向银行体系、公募市场传导的路径，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，为经济高质量发展提供稳定的金融环境。
　　（作者系中国人民公安大学副教授）