积极参与立法协商 助力地方立法提质增效

　　□ 李富莹

　　2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”
　　新时代立法工作的重心已从立法数量的增长和制度空白的填补转向立法质量的提升和制度操作的精细。只有坚持以人民为中心，制定出符合国情、反映规律、体现民意、务实管用的“良法”，才能为实现“善治”奠定坚实根基，才能助力将依法治国的宏伟蓝图转化为生动实践。
　　一、立法协商是助力立法提质增效的重要途径
　　促进立法提质增效，关键在于不折不扣地贯彻落实科学立法、民主立法、依法立法。民主立法为科学立法和依法立法奠定民意基础，是立法依靠人民、为了人民、维护人民的具体体现，是立法反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉的重要依托，是确保立法凝聚人民智慧、获得人民拥护的根本途径。
　　民主立法要求在立法过程中广泛听取和吸纳包括政协委员在内的社会各方面的意见建议。党的十八届四中全会指出，要健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。
　　立法协商作为民主立法的重要实现形式，是全过程人民民主在立法领域的具体体现和制度支撑。人民政协参与立法协商，既是中国特色多党合作和政治协商的重要内容，也是人民政协履行职能的具体表现形式。立法过程中有组织、有深度、多方位、多角度的协商讨论，为社会各界提供了有序参与、理性表达、多元共治的议事平台。这一过程不仅可以拓宽听取民意的广度，而且可以提升吸纳意见的深度，有助于促进社会团结和凝聚社会共识，将民主的过程性与立法的专业性紧密结合，直接服务于实现良法善治的根本目标。
二、北京市政协组织立法协商的实践
　　北京市政协参与立法协商，始终坚持党的领导。中共北京市委充分发挥统揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持把立法协商纳入全市总体工作部署和重要议事日程，对政协开展立法协商工作提出明确要求，从立法协商项目的确定，到立法协商时机和节奏的把握、协商意见的提出，再到协商意见吸收采纳情况的反馈，始终在北京市委的统筹安排下进行，坚持党的领导体现在立法协商的各个方面，贯穿立法协商的全过程。
　　近年来，在北京市委的坚强领导下，北京市政协坚持建言资政和凝聚共识双向发力，积极组织委员参与地方性法规、政府规章和政府年度立法工作计划等草案的立法协商，不断丰富和发展立法协商实践，助力北京地方立法更加民主、更加科学。
　　从2013年至今，除北京市政府各年度立法工作计划，市政协重点针对21项地方性法规和7项政府规章项目组织开展了立法协商。
　　近几年，围绕市委、市政府中心工作，北京市政协就《北京市数字经济促进条例》《北京国际科技创新中心建设条例》《北京市外商投资条例》等法规草案组织立法协商，大多数意见建议得到立法机关吸收、采纳和借鉴，为北京市建设法治中国首善之区贡献了政协智慧和力量。
　　比如，《北京国际商事仲裁中心建设条例（草案）》立法协商在实现市政协委员全覆盖、全国政协委员重点参与、区政协委员广泛参与之外，各民主党派成员积极参与，共组织各类调研、座谈41次，累计参与人员610人次，征集建言505条次，经归纳、梳理和论证，形成立法意见建议报告1万余字、立法意见建议36条。北京市人大常委会有关工作机构对立法意见建议逐条研究，并在条例草案修改过程中予以吸收、采纳和借鉴，修改拓宽仲裁重点服务的业务领域、支持境外仲裁业务机构“引进来”、完善临时仲裁制度等系列条款。
　　三、推进立法协商行稳致远需要重点关注的环节
　　北京市政协坚持将立法协商作为年度重点工作安排部署，加强研究、督促和推进，规范组织实施、调查研究、建议汇总、意见反馈等程序，努力提高立法协商规范化、制度化水平。
　　深化知情明政。根据每年立法协商内容和重点，社会和法制委员会及时汇编习近平总书记系列重要讲话、相关法律法规、国家和本市有关政策、专业背景知识、北京市情等资料提供给委员，并在委员履职平台上同步发布，方便委员随时随地学习和查阅。协商事项确定后，及时召开动员部署暨情况通报会，邀请立法草案起草、法律审查、行政执法等部门通报立法前期工作情况，夯实委员知情明政、参与立法协商的认识基础。
　　做实调查研究。北京市政协组织立法协商，坚持先调研后协商、不调研不协商，协商事项确定后，首先制定立法协商调研方案，明确调研主题和整体安排，精心选择调研点位，力争调研深入、全面、扎实。在2025年《北京国际商事仲裁中心建设条例（草案）》立法协商中，广泛聚集国际商事仲裁中心建设全过程所涉政府部门、仲裁机构、仲裁员、仲裁秘书、司法机关、律师、企业、行业协会等各利益相关方，累计与102家单位进行面对面交流，聚焦影响和制约北京建设国际商事仲裁中心的深层次问题，倾听各方面意见和诉求，致力更多获取一线单位的第一手资料。
　　加强专业论证。将立法意见建议论证作为立法协商最终意见建议形成的必经环节，在原汁原味提炼和反映委员意见建议的基础上，发挥政协人才荟萃、智力密集的优势，用好专业委员、专家学者、智库机构等资源，分别组建法律专家组、专业专家组，对汇总形成的立法协商意见建议进行法律和专业论证，切实提高立法协商的专业性、权威性和意见建议的实效性、针对性。
　　做好意见反馈。做好立法协商意见建议吸收采纳情况反馈是立法协商的收官之举。相关专门委员会采取履职平台线上公布、电话和书面反馈、灵活告知等多种方式，将立法机关吸收、采纳和借鉴意见建议的情况向参与立法协商的委员、民主党派成员、专家学者等进行全覆盖反馈，在推动立法协商工作形成闭环的同时，既体现对参与者智力贡献的尊重，又能有效激发更多人的参与热情。
　　四、深化政协组织立法协商的几点思考
　　做好新时代立法协商工作，实现从“参与立法”到“赋能立法”的转变，应兼具宏观视野与微观洞察，要关注立法草案，也要适时跳出立法草案的具体条文，精准把握立法背景与时机，立足立法事项的发展规律，前瞻性地系统考虑相关立法的配套制度建设，注重法律规范与社会治理需求的有效契合，综合提升立法协商工作的整体效能。
　　更加注重委员作用的充分发挥和挖掘。政协委员人才济济、各有所长，针对立法协商的不同议题，要尽最大可能动员具有相关特长的委员积极参与，充分发挥委员主体作用。同时，注意吸纳高等院校、科研院所的学术资源以及相关行业协会的实践力量，借助“外脑”夯实立法协商的智力支撑。
　　更加注重意见建议的系统归纳和提炼。相关专门委员会的作用不仅仅在于汇集、整理意见，更在于对独立分散、碎片化的意见进行系统性归纳、整理与提炼，依据每一个立法主题的内在逻辑，形成主旨清晰、逻辑严密、前后协调、思想连贯的协商成果，为立法决策提供有价值、有说服力的建设性见解，体现立法的科学性。
　　更加注重日常能力的持续积累和提升。提升立法协商质效，功夫在日常。作为组织实施立法协商的工作人员，需要不断提升三个方面的能力：一是引导协商的能力。要锤炼敏锐的洞察力，引领委员聚焦立法主旨深入思考，从委员的初步想法或者“引子”出发，深入地将其系统化，将其隐藏在只言片语中的潜在智慧充分挖掘出来。二是持续学习的能力。通过日常对相关领域动态、政策法规和理论知识的持续关注与学习，克服本领恐慌，提升专业素养，提高运用法治思维和法治方式分析问题、解决问题的能力。三是提炼意见的能力。委员的意见建议天然存在不同角度、不同立足点甚至相互对立的观点，要善于从繁杂、冗长的论述中梳理出主线逻辑，发现内在规律，在观点交锋中去伪存真、求同存异，最终形成凝聚最大共识的高质量立法协商意见。
　　（作者系北京市政协常委、社会和法制委员会主任）