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法学院
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□ 王成栋 （内蒙古大学特聘教授）
《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已被列为《国务院2025年度立法工作计划》的预备修改项目将进行第二次修改。《条例》自2007年颁布，2019年进行了第一次修订，修订后不仅条文增加了18条，内容也更加充实，更具操作性，有了长足的进步；但多年过去，信息公开实践与建设透明政府、民主政府、法治政府的要求仍有差距。公民通过法规范保护知情权的便利程度还不够，通过信息公开行使监督权的规定更加阙如，一些条款存在纠缠与内在冲突；通过公民监督促进行政机关依法公平公正高效履行信息制作与公开职责的条款缺失。在实现以信息“公开为常态、不公开为例外”的法规范设计上，给予了行政机关过大的裁量权，而行政监督、司法监督又缺乏刚性。《条例》的进一步修改应该在理念、理论、原理和原则上有所修正。
知情权是一种“复合权利”
政府信息公开法规范创制中，知情权是与政府信息请求权、意见表达权、公共事务参与权、对公共机构监督的监督权相融通的既包含私权维护，又包含公益保护的复合权利。申请人行使政府信息公开请求权，不应该仅被认为是行政机关具体行政行为侵犯其合法权益而进行的私权利维护，还应包括公民作为国家主人，对于社会公共利益，对公共权力机关进行监督的公权利保护。
公民知情权在现代社会应该定位为一种新型的复合权利。因此，不能将信息获取权狭隘片面化。其实，无论是复议请求权，还是行政诉讼诉权，都包含私益与公益。由此，无论是信息公开范围的确立与排除，还是申请人的请求程序、监督与救济程序的设计，都应当与公民信息权利是复合权利相匹配。那种公民信息权或知情权，被认为仅是与行政机关具体行政行为相联系保护私权的观点是片面的、有害的。建议在总则第一条增加“监督、促进行政机关依法行政”的内容，即“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，监督、促进行政机关依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”。
以“行政过程公开”理论作为政府信息公开法规范创制的原理，以“全过程人民民主”作为构建政府信息公开法规范的灵魂
信息公开在现代社会应定位为公共权力机关从机构设置、职权职责配置、权力运行、权力反馈以及对权力的监督的全过程信息公开。不限于决策、执行和监督所谓的三阶段的程序公开，更不仅仅是行政机关行使权力作用于相对人的具体行政行为的公开。中国的法律制度更强调实体与程序的统一，在强调主体及其职权职责法治化的同时，也强调程序法律制度建设。而行政组织法治化恰好回应了“打铁必须自身硬”的权力主体的自我革命，对公共权力主体及其职权职责配置的法治化要求，对组织者、决策者、执行者与监督者的这些实体的要求，与程序各要素的配置法治化有同等重要的作用。行政全过程公开，首先是享有公共权力的主体或组织本身的法律地位的公开，是机构、人员、编制、职级、职权、经费等的法治化。主体法治化是其权力运行法治化的前提，没有主体的法治化与公开化，就没有行为及其结果的法治化与公开化。将主体仅理解为行政机关的内部事务信息，显然是矮化了主体信息的地位与作用，建议删减相关条款。
信息公开排除的再排除
究竟是路径依赖，还是作茧自缚？无论是行政复议，还是行政诉讼立法中，公民对具体行政行为不服哪些可以请求救济、哪些无权申请，即所谓“收（受）案范围”，不论在理论上还是在规范创制时都成了一个难解的“结”。在政府信息公开立法中，哪些可以通过行政机关的主动公开获得、哪些可以通过申请获得，同样成了一个“茧”。但因具体行政行为引起权利受损的复议请求权范围、行政诉讼诉权范围与信息公开范围毕竟有别，前者更多的是以行政法上权利受到损害之名。而知情权与其不同，是一种基于人民主权主体地位享有的更具有公共性的权利。权利性质不同，复议请求权与诉讼请求权如果更多地定位为抵抗权利，而知情权更多的是通过“知”达至参与的权利。
行政机关制作、获取、处理行政信息，并不是传统意义上的以产生、形成、确立、变更某种法律关系的行政行为或具体行政行为，更多的表现为准行政行为或事实行为形成的监督关系，其意义更多的是在民主政府满足公民“知”的需求，是履行职责过程中的记录或状态。既然信息公开与复议、诉讼请求权主要是因私权利受公权力损害而产生不同，信息公开则是政府机关更多表现为满足公民“知”的义务。
行政机关满足公民“知”的义务不能说毫无边界，但与因行政行为损害合法权利形成的“有权利必有救济”不同。其排除标准或边界只能是《条例》第十四条规定的法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息和第十五条涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。在逻辑上是一种反向路径，前者是有损害即有救济，后者是不禁止、不损害皆公开。那么第十六条规定的可以不予公开的行政机关的内部事务信息、行政机关的过程性信息以及行政执法案卷信息就不具有可以不公开的理由。
其实，《条例》第十六条与第二十条第（二）（四）（七）（八）（九）（十）（十一）（十三）项存在着内在的紧张关系。它们包含在传统的广义的行政机关内部事务信息中，尤其是第（十四）项公务员招考的职位、名额、报考条件等事项以及录用结果，在行政法传统上均具有行政内部事务的性质，也是所谓的一种内部行政行为。而公务员任职、晋级、晋职，在第（十四）项中没有列明，但在公务员法中以及实务中成为常态化的公开信息。另外，第十六条可以不予公开的表述本身具有可以公开的意思，给予行政机关自我决定的裁量权，易导致在实践执行中的不统一。因此，建议删除第十六条。
治理应申请信息公开中的“不作为”
行政机关以“信息不存在”为由搪塞公民申请政府信息公开，其产生原因主要有以下几点：
第一，因经验、能力不足没有制作相关信息，或怠于履行职责而未制作应该制作的信息。对此建议单独设立一章“信息制作”。
第二，信息管理系统不完善：部分行政机关缺乏客观、完善的政府信息管理系统，导致信息存储混乱，难以准确检索到相关信息。
第三，法律规定不明确：虽然《条例》规定了信息公开的行为规范，但对于信息保存的义务规定不够明确，实际履职与信息保存之间的关联性不清晰，使得行政机关在信息管理和公开方面缺乏有力的法律约束。
第四，主观故意隐瞒：部分行政机关工作人员可能出于不愿公开某些信息的目的，如涉及自身利益或存在不当行为等，即使信息实际存在，也声称不存在，将“信息不存在”作为托词。
第五，举证责任分配不合理：在政府信息公开争议的行政诉讼中，行政机关需对政府“信息不存在”这一否定性事实进行举证。由于信息掌握在行政机关手中，申请人举证能力有限，难以证明信息存在，这在一定程度上导致行政机关随意以“信息不存在”为由进行答复。
针对这些问题，可以考虑规定如下内容：
明确合理检索义务：进一步明确行政机关在答复“信息不存在”时，必须履行合理检索义务，并对合理检索的标准、方式、流程等作出具体规定。例如，规定检索的范围应涵盖相关的数据库、档案系统等，检索人员应具备相应的专业知识和技能等。
强化信息保存义务：在立法中明确行政机关对其履职过程中产生的信息负有保存义务，规定信息保存的期限、方式和要求等，确保信息的完整性和可检索性。
建立监督追责机制：对于行政机关主观上怠于检索甚至恶意隐瞒信息的行为，建立相应的监督追责机制，明确具体的法律责任，如对相关责任人员进行行政处分等，以促使行政机关依法履行信息公开义务。
完善举证责任分配：可以借鉴最高人民法院指导案例101号所引入的以初步证据为核心的反证规则。当申请人提供了信息存在的初步证据后，举证责任转移给行政机关，由其证明“信息不存在”，以平衡双方的举证能力。
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| 政府信息公开条例修改：从理念到规范
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| （ 2026-01-14 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 王成栋 （内蒙古大学特聘教授）
《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已被列为《国务院2025年度立法工作计划》的预备修改项目将进行第二次修改。《条例》自2007年颁布，2019年进行了第一次修订，修订后不仅条文增加了18条，内容也更加充实，更具操作性，有了长足的进步；但多年过去，信息公开实践与建设透明政府、民主政府、法治政府的要求仍有差距。公民通过法规范保护知情权的便利程度还不够，通过信息公开行使监督权的规定更加阙如，一些条款存在纠缠与内在冲突；通过公民监督促进行政机关依法公平公正高效履行信息制作与公开职责的条款缺失。在实现以信息“公开为常态、不公开为例外”的法规范设计上，给予了行政机关过大的裁量权，而行政监督、司法监督又缺乏刚性。《条例》的进一步修改应该在理念、理论、原理和原则上有所修正。
知情权是一种“复合权利”
政府信息公开法规范创制中，知情权是与政府信息请求权、意见表达权、公共事务参与权、对公共机构监督的监督权相融通的既包含私权维护，又包含公益保护的复合权利。申请人行使政府信息公开请求权，不应该仅被认为是行政机关具体行政行为侵犯其合法权益而进行的私权利维护，还应包括公民作为国家主人，对于社会公共利益，对公共权力机关进行监督的公权利保护。
公民知情权在现代社会应该定位为一种新型的复合权利。因此，不能将信息获取权狭隘片面化。其实，无论是复议请求权，还是行政诉讼诉权，都包含私益与公益。由此，无论是信息公开范围的确立与排除，还是申请人的请求程序、监督与救济程序的设计，都应当与公民信息权利是复合权利相匹配。那种公民信息权或知情权，被认为仅是与行政机关具体行政行为相联系保护私权的观点是片面的、有害的。建议在总则第一条增加“监督、促进行政机关依法行政”的内容，即“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，监督、促进行政机关依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”。
以“行政过程公开”理论作为政府信息公开法规范创制的原理，以“全过程人民民主”作为构建政府信息公开法规范的灵魂
信息公开在现代社会应定位为公共权力机关从机构设置、职权职责配置、权力运行、权力反馈以及对权力的监督的全过程信息公开。不限于决策、执行和监督所谓的三阶段的程序公开，更不仅仅是行政机关行使权力作用于相对人的具体行政行为的公开。中国的法律制度更强调实体与程序的统一，在强调主体及其职权职责法治化的同时，也强调程序法律制度建设。而行政组织法治化恰好回应了“打铁必须自身硬”的权力主体的自我革命，对公共权力主体及其职权职责配置的法治化要求，对组织者、决策者、执行者与监督者的这些实体的要求，与程序各要素的配置法治化有同等重要的作用。行政全过程公开，首先是享有公共权力的主体或组织本身的法律地位的公开，是机构、人员、编制、职级、职权、经费等的法治化。主体法治化是其权力运行法治化的前提，没有主体的法治化与公开化，就没有行为及其结果的法治化与公开化。将主体仅理解为行政机关的内部事务信息，显然是矮化了主体信息的地位与作用，建议删减相关条款。
信息公开排除的再排除
究竟是路径依赖，还是作茧自缚？无论是行政复议，还是行政诉讼立法中，公民对具体行政行为不服哪些可以请求救济、哪些无权申请，即所谓“收（受）案范围”，不论在理论上还是在规范创制时都成了一个难解的“结”。在政府信息公开立法中，哪些可以通过行政机关的主动公开获得、哪些可以通过申请获得，同样成了一个“茧”。但因具体行政行为引起权利受损的复议请求权范围、行政诉讼诉权范围与信息公开范围毕竟有别，前者更多的是以行政法上权利受到损害之名。而知情权与其不同，是一种基于人民主权主体地位享有的更具有公共性的权利。权利性质不同，复议请求权与诉讼请求权如果更多地定位为抵抗权利，而知情权更多的是通过“知”达至参与的权利。
行政机关制作、获取、处理行政信息，并不是传统意义上的以产生、形成、确立、变更某种法律关系的行政行为或具体行政行为，更多的表现为准行政行为或事实行为形成的监督关系，其意义更多的是在民主政府满足公民“知”的需求，是履行职责过程中的记录或状态。既然信息公开与复议、诉讼请求权主要是因私权利受公权力损害而产生不同，信息公开则是政府机关更多表现为满足公民“知”的义务。
行政机关满足公民“知”的义务不能说毫无边界，但与因行政行为损害合法权利形成的“有权利必有救济”不同。其排除标准或边界只能是《条例》第十四条规定的法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息和第十五条涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。在逻辑上是一种反向路径，前者是有损害即有救济，后者是不禁止、不损害皆公开。那么第十六条规定的可以不予公开的行政机关的内部事务信息、行政机关的过程性信息以及行政执法案卷信息就不具有可以不公开的理由。
其实，《条例》第十六条与第二十条第（二）（四）（七）（八）（九）（十）（十一）（十三）项存在着内在的紧张关系。它们包含在传统的广义的行政机关内部事务信息中，尤其是第（十四）项公务员招考的职位、名额、报考条件等事项以及录用结果，在行政法传统上均具有行政内部事务的性质，也是所谓的一种内部行政行为。而公务员任职、晋级、晋职，在第（十四）项中没有列明，但在公务员法中以及实务中成为常态化的公开信息。另外，第十六条可以不予公开的表述本身具有可以公开的意思，给予行政机关自我决定的裁量权，易导致在实践执行中的不统一。因此，建议删除第十六条。
治理应申请信息公开中的“不作为”
行政机关以“信息不存在”为由搪塞公民申请政府信息公开，其产生原因主要有以下几点：
第一，因经验、能力不足没有制作相关信息，或怠于履行职责而未制作应该制作的信息。对此建议单独设立一章“信息制作”。
第二，信息管理系统不完善：部分行政机关缺乏客观、完善的政府信息管理系统，导致信息存储混乱，难以准确检索到相关信息。
第三，法律规定不明确：虽然《条例》规定了信息公开的行为规范，但对于信息保存的义务规定不够明确，实际履职与信息保存之间的关联性不清晰，使得行政机关在信息管理和公开方面缺乏有力的法律约束。
第四，主观故意隐瞒：部分行政机关工作人员可能出于不愿公开某些信息的目的，如涉及自身利益或存在不当行为等，即使信息实际存在，也声称不存在，将“信息不存在”作为托词。
第五，举证责任分配不合理：在政府信息公开争议的行政诉讼中，行政机关需对政府“信息不存在”这一否定性事实进行举证。由于信息掌握在行政机关手中，申请人举证能力有限，难以证明信息存在，这在一定程度上导致行政机关随意以“信息不存在”为由进行答复。
针对这些问题，可以考虑规定如下内容：
明确合理检索义务：进一步明确行政机关在答复“信息不存在”时，必须履行合理检索义务，并对合理检索的标准、方式、流程等作出具体规定。例如，规定检索的范围应涵盖相关的数据库、档案系统等，检索人员应具备相应的专业知识和技能等。
强化信息保存义务：在立法中明确行政机关对其履职过程中产生的信息负有保存义务，规定信息保存的期限、方式和要求等，确保信息的完整性和可检索性。
建立监督追责机制：对于行政机关主观上怠于检索甚至恶意隐瞒信息的行为，建立相应的监督追责机制，明确具体的法律责任，如对相关责任人员进行行政处分等，以促使行政机关依法履行信息公开义务。
完善举证责任分配：可以借鉴最高人民法院指导案例101号所引入的以初步证据为核心的反证规则。当申请人提供了信息存在的初步证据后，举证责任转移给行政机关，由其证明“信息不存在”，以平衡双方的举证能力。
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