海洋生物多样性保护：应对气候变化的法治协同

　　□ 梅宏 （中国海洋大学法学院教授）

　　《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称《BBNJ协定》）以养护和可持续利用海洋生物多样性为目标，为各国深海远洋活动进一步确立法律规范。不仅如此，海洋生物多样性保护还是与应对全球气候变化密切相关的议题。海洋生物多样性保护在减缓和适应气候变化方面具有重要功能，可以成为应对气候变化的共治方案。
　　海洋生物多样性保护和应对气候变化协同共治的法治需求
　　国际社会已认识到海洋生物多样性保护在气候治理中的功能，但在法治层面尚未形成协同共治的制度安排。
　　一、完善协同治理履约机制的法治需求
　　制度协调难以支持协同履约的要求。目前，对气候变化和海洋生物多样性保护仍停留在公约和相关机构的合作层面，对公约的共同缔约国协同履行义务、经营国际项目等方面缺乏必要规制。
　　争端解决机制薄弱。当缔约国之间就气候变化应对措施是否损害了海洋生物多样性或者保护义务的履行是否充分产生分歧时，公约缺乏高效、强制性的争端解决程序。
　　二、确立海洋生物多样性保护与气候治理空间协调规则的法治需求
　　首先，海上可再生能源的大规模部署是这一空间冲突的典型体现。其基座安装过程中的打桩作业会产生强烈的水下噪声与震动，对依赖声呐通信和导航的鲸类等生物造成直接伤害或行为干扰；遍布海底的电缆会改变局部电磁场，其铺设与维护则会扰动海底沉积物；矗立的水上结构物可能增加鸟类的撞击风险，改变局部流场，间接影响浮游生物的分布与营养盐的输送，进而扰动基础食物网。
　　其次，海洋施肥、人工上升流等海洋地球工程活动亦存在气候应对和海洋生物多样性保护的空间利用冲突。海洋施肥、人工上升流等海洋地球工程活动旨在通过人为改变海洋特定区域的生物地球化学循环来强化碳吸收，但这些活动的实施并非局限于活动区域，可能引发跨区域的复杂生态效应。
生态整体主义的理论指引
　　应对前述问题，要以生态整体主义为指引，注重“海洋—气候”的关联性，建立以生态系统健康为核心的法治框架。
　　首先，生态整体主义是气候变化与海洋生物多样性协同治理的内在要求。生态整体主义将全球视为一个动态互联的整体系统，为协同治理提供了认识论基础；海洋生物多样性保护和应对气候变化的协同治理行动基于整体性视角，避免因局部或单一要素的保护而忽视整体生态功能的维护。
　　其次，生态整体主义倡导超越地域边界的整体性，这为气候变化与海洋生物多样性协同治理提供理论支持。碳循环、气候调节等海洋生态系统的服务功能具有全球公共产品属性，其效益与损害均会产生超越国界的反应。各国在主张海洋资源权益时，必须承担维护全球海洋生态系统的责任，并通过法律手段约束可能损害海洋生态功能的行为。
　　海洋生物多样性保护和应对气候变化协同共治的法治保障
　　将生态整体主义的理论指引转化为可操作的法治实践，是实现海洋生物多样性保护和应对气候变化协同共治的关键。
　　一、完善海洋生物多样性保护和应对气候变化协同治理的履约机制
　　1.构建制度协同的履约机制
　　第一，建立常设性联合机构。设立专门的气候与海洋生物多样性协调委员会，由各公约秘书处、科学咨询机构及缔约方代表共同参与，定期评估政策交叉领域，识别潜在冲突，并共同发布指导性意见。
　　第二，缔结专门针对海洋生物多样性调节气候变化的议定书。可以借鉴《巴黎协定》的生成路径，积极探索在《生物多样性公约》框架内缔结《生物多样性适应气候变化议定书》的可能性，并在其中强调海洋生物多样性适应气候变化的重要性。
　　第三，建立跨国监测平台，强化国际监督。协调委员会应牵头建立气候与海洋生物多样性的监测平台，该平台需建立统一的指标体系，定期报告其在气候与海洋生物多样性监测方面的进展。平台数据应公开透明，并由独立的科学与技术专家组进行定期评审。这一流程通过数据比较和同行监督，促使各国提升履约质量。
　　第四，设立项目协同审查程序。对于易出现目标冲突的国际项目，应在项目立项前设置协同审查程序。任何拟申请国际气候资金或涉及跨境环境影响的大型国际项目，其提案必须通过该程序的审查。审查需由协调委员会组织的跨领域专家小组执行，重点评估项目对气候变化与生物多样性保护的综合效益。经审查认定能产生协同效益或对协同效益无害的项目，可以获得批准与资助。
　　2.强化争端解决机制
　　第一，确立防止争端机制。要提高防止争端的地位，在法律文本或缔约方大会决议中明确规定缔约国的早期通知与协商义务。当一国的政策或项目可能对全球海洋公共区域的生物多样性及气候产生跨境影响时，必须提前通知可能受影响的国家及相关国际机构，并提供充分的科学依据以证明其不会产生跨境影响。
　　第二，构建技术性争端快速处理程序。借鉴《BBNJ协定》设立“科学与技术专家快速调解程序”，当缔约国就某项气候措施对海洋生态系统的影响产生分歧时，可以在诉诸正式法律程序前将此争议提交给专家小组，由专家基于科学证据出具技术性报告，用科学的方式解决基础性争议。
　　第三，引入强制仲裁程序作为最终保障。对于涉及《联合国气候变化框架公约》与《生物多样性公约》协同义务的法律争端，如果通过谈判、调解等方式在一定期限内未能解决，任一当事方有权单方面将争端提交给常设仲裁法院或依据《联合国海洋法公约》设立的特别仲裁法庭。
　　二、构建海洋生物多样性保护和应对气候变化协同治理的空间协调机制
　　1.推动海洋空间规划与气候变化应对、海洋生物多样性保护深度融合
　　第一，将目标协同纳入规划理念。在编制海洋空间规划时，将可再生能源基础设施、海洋地球工程潜在影响区的评估，与生态保护红线区、重要生物栖息地、鱼类洄游通道等范围划定进行统筹考虑。
　　第二，强调生态系统整体性。海洋空间规划必须将生态系统的整体性作为重要考量因素。在规划大型海上风电集群时，必须在风机阵列之间预留足够的、符合海洋生物习性的通道，必要时可设置人工鱼礁等生态补偿设施，以减轻其对海底生物栖息地的影响。
　　第三，健全区域合作机制。各国应通过区域海洋公约或双边、多边协定，共建区域海洋治理机制。
　　2.运用环境影响评价推动气候治理与海洋生物多样性保护
　　第一，推行战略性环境影响评价。当一国考虑将可再生能源设施、海洋地球工程纳入其气候变化应对战略时，战略性环境影响评价能够审查该技术路径的潜在生态风险，与其他减排或增汇方案进行比较分析。评价过程应强制要求进行跨境影响分析，并广泛征求可能受影响的国家、国际组织及科学界的意见。
　　第二，强化适应性管理方法。对于可再生能源设施和海洋地球工程活动，环境影响评价报告及其批复只是其持续监测和动态调整的起点。在环评阶段，设计一套详细的长期监测方案，明确需要监测的关键指标、监测频率、空间范围以及数据收集与分析方法。获得批准的活动进入实施阶段后，监测仍须同步启动。收集的数据由科学机构进行定期评估，判断实际影响是否与评价阶段的预测相符。当监测数据表明某项指标持续偏离基线并接近预设的风险阈值时，管理当局有义务启动应急预案，包括调整活动强度、暂停部分操作，甚至在风险不可控时终止项目。
　　第三，推动确立国际环评标准。国际社会应通过科学技术专家工作组，制定针对不同类型的可再生能源基础设施建设和海洋地球工程活动的通用环境影响评价技术指南。指南中的参数值应基于最佳科学数据，并充分考虑生态系统的敏感性与恢复力。
　　第四，明确跨境环境影响评价的强制性程序。该程序应包括：事先及时通知可能受影响的国家及主管国际组织、提供包含充分科学信息的评价报告草案、给予合理时间供他国评议与磋商以及回应他国提出的关切与意见。对于在公海进行的活动，评价报告应提交给指定的国际机构供审议和备案。
　　第五，建立指定国际评审机制。授权现有国际机构，负责接收、登记跨国界的可再生能源设施建设和海洋地球工程活动的环境影响评价报告，并组织国际专家进行同行评审。该机构可发布具有权威性的技术咨询意见，为各国监管决策提供统一参考，增强国际社会对可再生能源设施建设和海洋地球工程活动的监督与信任。