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法学院
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□ 孙莹 （西南政法大学民商法学院教授）
今年是中国数据要素市场化改革迈向纵深的关键一年。国家发展改革委、国家数据局等部门发布《关于完善数据流通安全治理 更好促进数据要素市场化价值化的实施方案》《国家数据基础设施建设指引》等重要政策文件及年度数字经济发展与数字社会发展工作要点，为数据要素市场建设绘制了清晰蓝图。与此同时，“数据要素×”行动在全国范围内呈现落实更有保障、价值释放图景更加显现、乘数效应更加澎湃的显著特点，要素市场化配置综合改革试点也在北京城市副中心、广东粤港澳大湾区内地九市等10个代表性区域全面启动，各地在数据产权登记、公共数据授权运营、数据产业集聚区建设等方面展开积极而深刻的探索。在此背景下，构建适应数据要素价值实现特征的制度体系，对于深化数据要素市场化改革、释放数据要素乘数效应具有重要现实意义。
数据要素价值实现的典型特征
数据要素价值实现呈现与传统商品交易模式显著不同的特征。其一，数据的持有具有平行性。同一时间可以有多个主体同时持有同一数据。其二，数据交易具有显著的动态性。数据交易有别于“一手交钱、一手交货”的传统买卖，其常见业态并非一次性转移封装好的数据包，而在于通过授权数据接口，达成一种持续性的实时数据交互。其三，数据价值的实现具有共创性。跨主体、跨行业的数据交互日益普遍，政企数据融合机制的实践探索亦取得了进展，以可信数据空间为代表的新型数据流通基础设施正在加速规模化应用。基于上述特性，如何合理配置各方主体的数据产权成为关键问题。2022年，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提供了具有中国特色的答案：探索数据产权结构性分置制度。建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权三权分置的数据产权制度框架。此后，理论界和实务界对三权的内涵、互动关系与结构完善进行了深入探讨。
数据持有权：一种无积极权能的防御性权利
在数据产权体系下，数据使用权与数据经营权的定义相对明确，而作为新术语的“数据持有权”则存在较多争议。关于数据持有权的定义，地方性立法进行了有益探索。《深圳市数据产权登记管理暂行办法》提出了一种以所有权为参照基准的数据持有权概念，规定“数据资源持有是指在相关法律法规或合同约定下，相关主体可对数据资源进行管理、使用、收益或处分等行为”，在此定义下的数据持有权具有较为完整的积极权能，几乎成为“数据领域中的所有权”。
然而，国家数据局在今年3月29日公布的《数据领域常用名词解释（第二批）》中采取了不同的定义思路，提出“数据持有权，是指权利人自行持有或委托他人代为持有合法获取的数据的权利。旨在防范他人非法违规窃取、篡改、泄露或者破坏持有权人持有的数据”。这一定义有意剥离了数据持有权的积极权能，仅强调对合法控制状态的承认与保护，回归了“持有”一词的本义。
应当认为，对数据持有权的理解以后者为宜。数据持有权本质上是一种消极的防御性权利，其基本功能在于防御而非支配。这也解释了为什么会有学者提出，数据持有实际上并非完全是一种权利，而是一种集权利、义务、责任为一体的制度安排。数据持有权的功能仅仅在于从法律上确认数据合法持有的事实，其不仅是防御他人非法侵害的权利基础，同时也构成了数据持有者承担相应数据安全保障义务的事实依据。值得补充的是，既然数据持有权是对合法持有状态的确认，而数据持有本身具有平行性。那么便意味着，数据持有权人可以为多人，由此形成数人对同一数据享有的平行持有权。
数据三权的互动关系
数据的平行持有，为数据的平行利用奠定了基础。数据产权分置体系的制度优势，恰恰体现于数据三权在平行持有权人之间灵活多样的配置可能性。数据三权可以合并由一个数据持有人享有，也可以分离由不同数据持有人享有，以满足数据动态流通的复杂需求。在多种配置可能下，尤需把握以下两点：
其一，数据持有权在实践中可呈现多元的权利基础。当某一主体通过合法授权取得数据使用权时，其对该数据的实际控制状态可构成一种基于使用权的持有权；相应地，若主体通过授权获得数据经营权，其对相关数据的实际控制则形成基于经营权的持有权。在此结构下，数据持有权于法律关系中类似于传统物权体系中的占有，其本身并不创设完整的权属地位，而是依赖于背后的本权，即使用权或经营权等权利。这意味着，同一数据上可能同时存在多个不同来源、不同效力层次的持有状态，分别对应不同的授权链条和行权范围。
其二，存在没有数据持有权的数据使用权。在可信数据空间等隐私计算模式下，会出现一种特殊状态——无持有权的使用权。与传统有体物使用模式不同，无论是用益物权还是租赁权，使用的前提都是占有。但隐私计算技术使得使用可以与持有分离，实现了“数据可用不可见”的创新模式。与此对应的交易模式，即前文提及的数据交互，其核心特征在于不转移数据本身，而是通过技术手段实现数据价值的协同创造。例如，在产业互联网平台中，产业链上下游企业之间通过应用程序编程接口（API）等方式，在确保原始数据不出域的前提下，实现数据价值的协同利用。
数据三权体系应具有开放性与延展性，为其未来发展预留充足空间。随着数字技术的深化应用，数据产权分置结构可能衍生出新的权利项目，这些权利既可作为既有三权的补充，亦可能重构权利间的关联逻辑。以上进程，皆有赖于政策制定者与技术实践者的协同探索。
数据产权体系的理论补缺
基于数据产权体系的开放性，可以进一步尝试完善数据产权结构性分置的权利体系。梳理国家数据局的名词解释不难发现，数据三权分置后仍存在权利派生逻辑上的缺失。因为，数据使用权、数据经营权均是在他人的数据上成立的派生性权利，而数据持有权本身仅是对合法持有事实的确认和保护。在数据产权体系中，仍缺失一种表征归属关系的权利。这种归属权，作为数据使用权和数据经营权的权源，本应是数据产权体系的起点。
实践中，数据主体在自身业务活动中采集数据，或在合法授权及合规处理前提下形成数据集合，经过合规评估、质量评估、数据登记等制度认证后，其归属人地位在交易实践、社会观念和司法认定中实际上已被承认。此时其具备的权利，接近于数据三权的合一，或者可以说其享有数据产权体系中最为完整的权利。更为重要的是，此时其享有的权利在性质上不同于使用权、经营权等派生性权利，而应当是一种类似于“自物权”的、对自己的数据享有的权利。此种权利无法被“数据持有权”的概念涵盖，因为如前所述，数据持有权作为一种无积极权能的防御性权利，仅是对合法持有事实的确认。在此背景下，应当考虑为此时权利人享有的权利另行确定名称。
迈向数据要素的制度成形与市场繁荣
数据产权分置体系作为数据基础制度的核心，是顺应数据特性、释放数据价值的关键制度创新，其制度生命力在于实践探索与动态完善。展望未来，可考虑从三个方面着力推进数据产权制度的成形：其一，补全数据产权的归属权维度，明确数据采集者、贡献者对原始数据或数据集合的权属地位，探索数据来源者所有权、数据新型所有权等制度表达，为三权分置提供权源基础。其二，加快构建数据登记、数据经纪、数据信托等配套制度，完善权属确认、价值评估、风险隔离等市场基础条件，夯实数据流通的信任基石。其三，强化制度与技术的协同进化，在隐私计算、可信执行环境等技术迭代中动态优化产权规则，实现“技术赋能制度、制度引导实践”的双向驱动。唯有如此，方能推动数据产权体系从理论构想走向实践闭环，为数据要素市场化改革注入持久动能。
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| 数据产权结构性分置的制度创新与体系完善
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| （ 2025-12-10 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 孙莹 （西南政法大学民商法学院教授）
今年是中国数据要素市场化改革迈向纵深的关键一年。国家发展改革委、国家数据局等部门发布《关于完善数据流通安全治理 更好促进数据要素市场化价值化的实施方案》《国家数据基础设施建设指引》等重要政策文件及年度数字经济发展与数字社会发展工作要点，为数据要素市场建设绘制了清晰蓝图。与此同时，“数据要素×”行动在全国范围内呈现落实更有保障、价值释放图景更加显现、乘数效应更加澎湃的显著特点，要素市场化配置综合改革试点也在北京城市副中心、广东粤港澳大湾区内地九市等10个代表性区域全面启动，各地在数据产权登记、公共数据授权运营、数据产业集聚区建设等方面展开积极而深刻的探索。在此背景下，构建适应数据要素价值实现特征的制度体系，对于深化数据要素市场化改革、释放数据要素乘数效应具有重要现实意义。
数据要素价值实现的典型特征
数据要素价值实现呈现与传统商品交易模式显著不同的特征。其一，数据的持有具有平行性。同一时间可以有多个主体同时持有同一数据。其二，数据交易具有显著的动态性。数据交易有别于“一手交钱、一手交货”的传统买卖，其常见业态并非一次性转移封装好的数据包，而在于通过授权数据接口，达成一种持续性的实时数据交互。其三，数据价值的实现具有共创性。跨主体、跨行业的数据交互日益普遍，政企数据融合机制的实践探索亦取得了进展，以可信数据空间为代表的新型数据流通基础设施正在加速规模化应用。基于上述特性，如何合理配置各方主体的数据产权成为关键问题。2022年，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提供了具有中国特色的答案：探索数据产权结构性分置制度。建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权三权分置的数据产权制度框架。此后，理论界和实务界对三权的内涵、互动关系与结构完善进行了深入探讨。
数据持有权：一种无积极权能的防御性权利
在数据产权体系下，数据使用权与数据经营权的定义相对明确，而作为新术语的“数据持有权”则存在较多争议。关于数据持有权的定义，地方性立法进行了有益探索。《深圳市数据产权登记管理暂行办法》提出了一种以所有权为参照基准的数据持有权概念，规定“数据资源持有是指在相关法律法规或合同约定下，相关主体可对数据资源进行管理、使用、收益或处分等行为”，在此定义下的数据持有权具有较为完整的积极权能，几乎成为“数据领域中的所有权”。
然而，国家数据局在今年3月29日公布的《数据领域常用名词解释（第二批）》中采取了不同的定义思路，提出“数据持有权，是指权利人自行持有或委托他人代为持有合法获取的数据的权利。旨在防范他人非法违规窃取、篡改、泄露或者破坏持有权人持有的数据”。这一定义有意剥离了数据持有权的积极权能，仅强调对合法控制状态的承认与保护，回归了“持有”一词的本义。
应当认为，对数据持有权的理解以后者为宜。数据持有权本质上是一种消极的防御性权利，其基本功能在于防御而非支配。这也解释了为什么会有学者提出，数据持有实际上并非完全是一种权利，而是一种集权利、义务、责任为一体的制度安排。数据持有权的功能仅仅在于从法律上确认数据合法持有的事实，其不仅是防御他人非法侵害的权利基础，同时也构成了数据持有者承担相应数据安全保障义务的事实依据。值得补充的是，既然数据持有权是对合法持有状态的确认，而数据持有本身具有平行性。那么便意味着，数据持有权人可以为多人，由此形成数人对同一数据享有的平行持有权。
数据三权的互动关系
数据的平行持有，为数据的平行利用奠定了基础。数据产权分置体系的制度优势，恰恰体现于数据三权在平行持有权人之间灵活多样的配置可能性。数据三权可以合并由一个数据持有人享有，也可以分离由不同数据持有人享有，以满足数据动态流通的复杂需求。在多种配置可能下，尤需把握以下两点：
其一，数据持有权在实践中可呈现多元的权利基础。当某一主体通过合法授权取得数据使用权时，其对该数据的实际控制状态可构成一种基于使用权的持有权；相应地，若主体通过授权获得数据经营权，其对相关数据的实际控制则形成基于经营权的持有权。在此结构下，数据持有权于法律关系中类似于传统物权体系中的占有，其本身并不创设完整的权属地位，而是依赖于背后的本权，即使用权或经营权等权利。这意味着，同一数据上可能同时存在多个不同来源、不同效力层次的持有状态，分别对应不同的授权链条和行权范围。
其二，存在没有数据持有权的数据使用权。在可信数据空间等隐私计算模式下，会出现一种特殊状态——无持有权的使用权。与传统有体物使用模式不同，无论是用益物权还是租赁权，使用的前提都是占有。但隐私计算技术使得使用可以与持有分离，实现了“数据可用不可见”的创新模式。与此对应的交易模式，即前文提及的数据交互，其核心特征在于不转移数据本身，而是通过技术手段实现数据价值的协同创造。例如，在产业互联网平台中，产业链上下游企业之间通过应用程序编程接口（API）等方式，在确保原始数据不出域的前提下，实现数据价值的协同利用。
数据三权体系应具有开放性与延展性，为其未来发展预留充足空间。随着数字技术的深化应用，数据产权分置结构可能衍生出新的权利项目，这些权利既可作为既有三权的补充，亦可能重构权利间的关联逻辑。以上进程，皆有赖于政策制定者与技术实践者的协同探索。
数据产权体系的理论补缺
基于数据产权体系的开放性，可以进一步尝试完善数据产权结构性分置的权利体系。梳理国家数据局的名词解释不难发现，数据三权分置后仍存在权利派生逻辑上的缺失。因为，数据使用权、数据经营权均是在他人的数据上成立的派生性权利，而数据持有权本身仅是对合法持有事实的确认和保护。在数据产权体系中，仍缺失一种表征归属关系的权利。这种归属权，作为数据使用权和数据经营权的权源，本应是数据产权体系的起点。
实践中，数据主体在自身业务活动中采集数据，或在合法授权及合规处理前提下形成数据集合，经过合规评估、质量评估、数据登记等制度认证后，其归属人地位在交易实践、社会观念和司法认定中实际上已被承认。此时其具备的权利，接近于数据三权的合一，或者可以说其享有数据产权体系中最为完整的权利。更为重要的是，此时其享有的权利在性质上不同于使用权、经营权等派生性权利，而应当是一种类似于“自物权”的、对自己的数据享有的权利。此种权利无法被“数据持有权”的概念涵盖，因为如前所述，数据持有权作为一种无积极权能的防御性权利，仅是对合法持有事实的确认。在此背景下，应当考虑为此时权利人享有的权利另行确定名称。
迈向数据要素的制度成形与市场繁荣
数据产权分置体系作为数据基础制度的核心，是顺应数据特性、释放数据价值的关键制度创新，其制度生命力在于实践探索与动态完善。展望未来，可考虑从三个方面着力推进数据产权制度的成形：其一，补全数据产权的归属权维度，明确数据采集者、贡献者对原始数据或数据集合的权属地位，探索数据来源者所有权、数据新型所有权等制度表达，为三权分置提供权源基础。其二，加快构建数据登记、数据经纪、数据信托等配套制度，完善权属确认、价值评估、风险隔离等市场基础条件，夯实数据流通的信任基石。其三，强化制度与技术的协同进化，在隐私计算、可信执行环境等技术迭代中动态优化产权规则，实现“技术赋能制度、制度引导实践”的双向驱动。唯有如此，方能推动数据产权体系从理论构想走向实践闭环，为数据要素市场化改革注入持久动能。
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