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法学院
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□ 潘剑锋 （北京大学法学院教授）
2025年10月，《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《检察公益诉讼法（草案）》）提请十四届全国人大常委会审议，这标志着检察公益诉讼立法已经取得初步的成效。《检察公益诉讼法（草案）》的内容相当丰富，体例结构比较完整。在《检察公益诉讼法（草案）》公开征求意见的时刻，检察公益诉讼立法应当坚持哪些理念是值得关注的问题，发挥检察公益诉讼立法理念对立法的指导作用至关重要。
在积极贯彻落实党的二十大报告关于“完善公益诉讼制度”的战略部署要求下，检察公益诉讼立法理念应当包括：完善国家治理体系和提升国家治理能力现代化、回应人民群众公益保护司法需求和推进中国特色社会主义法治体系建设。
将完善国家治理体系和提升国家治理能力现代化作为检察公益诉讼立法理念，是贯彻和落实党中央提出的深入推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，检察公益诉讼制度，是以法治思维和法治方式实现公共利益保护，优化国家治理体系、提高国家治理能力现代化的制度设计。因此，检察公益诉讼立法应当以完善国家治理体系和提升国家治理能力现代化为立法理念，规范设计检察公益诉讼法各项规定。
具体表现为：第一，立法应当将检察行政公益诉讼的法定公益保护领域予以明确，在行政公益诉讼中督促行政机关依法行政，进而健全保护公共利益的司法制度。通过行政公益诉讼制度的科学设置和实施，能有效提高执政党和国家机关科学执政和依法执政的能力。第二，通过检察行政公益诉讼制度立法，明确行政权、检察权和审判权的分工和监督，丰富和发展我国人民代表大会制度。在社会实践中，人大对行政权的监督虽然广泛，但是多数情况下表现为一种宏观意义上的抽象监督，而不是对具体事务的常规性监督。通过检察公益诉讼立法，将设置的检察行政公益诉讼制度，实现检察权和审判权在具体事务上对行政权的法治常态化监督，以健全国家权力统一之下权力的分工和监督机制，更好地发挥国家权力的运行体现人民意志、保障人民权益。第三，通过检察公益诉讼立法，实现行政权外部监督手段的创新，有力推动行政机关主动进行自查自省，促进法治政府建设。从《检察公益诉讼法（草案）》内容上看，检察行政公益诉讼制度诉前程序阶段（此次《检察公益诉讼法（草案）》形式上没有规定诉前程序而实质上有诉前程序的内容）和诉讼程序阶段均针对行政机关是否依法履职保护公共利益为核心内容，两个阶段的程序分别由检察院和法院主导，在创设外部监督手段的同时，也促使行政机关展开自查自省。第四，检察民事公益诉讼制度应体现检察机关在社会治理领域，注重社会协同、谦抑行使检察权的要求。《检察公益诉讼法（草案）》第四条对检察公益诉讼原则的规定就体现了这一点，但就具体内容而言，《检察公益诉讼法（草案）》在具体程序和制度的设计上似乎可以有更多体现。
将回应人民群众公益保护司法需求作为检察公益诉讼立法理念，是国家立法对党中央提出的建设国家和社会治理必须“坚持以人民为中心的发展思想”的要求。在相当长的一段时期，我国公共利益（国家利益和社会公共利益）的保护，主要是通过行政管理和打击刑事犯罪予以保护，随着经济的发展，国家利益和社会公共利益的保护有了更广泛的要求，保护的手段也要求更为丰富。其实，在检察机关介入公益诉讼保护公共利益之前，通过个人或民间组织提起民事诉讼或者行政诉讼实现公共利益保护的活动已在司法实践中时有发生，这说明公共利益受损侵害了人民群众的切身利益，引发了人民群众的关注，体现了人民群众有司法保护的需求。而检察公益诉讼在实践中开展以来，发展十分迅速，取得了比较好的成果，原因除国家强力推动和检察机关自身职能转型需要外，最根本的原因是检察公益诉讼有效保护了公共利益，满足了人民群众公益保护的司法需求。因此，在检察公益诉讼立法中，要明确无论是检察院、法院还是行政机关，都是公共利益的维护者。在检察公益诉讼中，这些机构只是分工不同，职责有所差异，但都是公共利益维护的责任主体。当下，检察公益诉讼立法进入关键阶段，《检察公益诉讼法（草案）》将公开征求意见，国家应当保障人民群众参与该活动的多种途径。例如，通过基层立法联系点、立法听证咨询、征求包括人大代表、政协委员、学界专家、社会团体及有代表性的群众等的意见，在最大程度上确保检察公益诉讼立法回应人民群众公益保护司法需求的愿望。
将推进中国特色社会主义法治体系建设作为检察公益诉讼立法理念，是党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的要求，也是规范立法和保障相关机构正确行使职权的要求。我们要认识到，在法律体系框架下，检察公益诉讼制度属于司法制度，应当归类为诉讼法范畴。但在现实中，检察公益诉讼规范的设置则与此常识性认识不一致。检察公益诉讼立法前，检察公益诉讼规范主要包括政策、法律、司法解释和司法解释性质文件、指导性案例和地方立法五个不同层级的规范。其中，作为检察院和法院办案依据的法律层级的规范，供给情况相对不足，民事诉讼法和行政诉讼法只分别在第五十八条第2款和第二十五条第4款，规定了检察院和法院有权在部分法定领域开展公益诉讼。人民检察院组织法和检察官法则分别在第二十条和第七条规定了检察院的职权和检察官的职责包括公益诉讼。其他单行法规定的主要是检察院和法院有权开展的公益诉讼领域，至于具体的办案规则在法律上少有规定。检察院和法院在办案中主要依靠的是两高单独或联合出台的司法解释、司法解释性质文件、指导性案例和典型案例。由此导致的问题是：部分规则存在部门本位主义倾向、不同机构不同地区办案规则不统一、规则的稳定性、持续性不足等。因此，检察公益诉讼立法必须以推进中国特色社会主义法治体系建设为理念，能为司法机关依法办案，政府依法行政，人民群众依法守法提供直接的来源依据，有力促进中国特色社会主义法治体系的完善。
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| 发挥检察公益诉讼立法理念对立法的指导作用
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| （ 2025-11-26 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 潘剑锋 （北京大学法学院教授）
2025年10月，《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《检察公益诉讼法（草案）》）提请十四届全国人大常委会审议，这标志着检察公益诉讼立法已经取得初步的成效。《检察公益诉讼法（草案）》的内容相当丰富，体例结构比较完整。在《检察公益诉讼法（草案）》公开征求意见的时刻，检察公益诉讼立法应当坚持哪些理念是值得关注的问题，发挥检察公益诉讼立法理念对立法的指导作用至关重要。
在积极贯彻落实党的二十大报告关于“完善公益诉讼制度”的战略部署要求下，检察公益诉讼立法理念应当包括：完善国家治理体系和提升国家治理能力现代化、回应人民群众公益保护司法需求和推进中国特色社会主义法治体系建设。
将完善国家治理体系和提升国家治理能力现代化作为检察公益诉讼立法理念，是贯彻和落实党中央提出的深入推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，检察公益诉讼制度，是以法治思维和法治方式实现公共利益保护，优化国家治理体系、提高国家治理能力现代化的制度设计。因此，检察公益诉讼立法应当以完善国家治理体系和提升国家治理能力现代化为立法理念，规范设计检察公益诉讼法各项规定。
具体表现为：第一，立法应当将检察行政公益诉讼的法定公益保护领域予以明确，在行政公益诉讼中督促行政机关依法行政，进而健全保护公共利益的司法制度。通过行政公益诉讼制度的科学设置和实施，能有效提高执政党和国家机关科学执政和依法执政的能力。第二，通过检察行政公益诉讼制度立法，明确行政权、检察权和审判权的分工和监督，丰富和发展我国人民代表大会制度。在社会实践中，人大对行政权的监督虽然广泛，但是多数情况下表现为一种宏观意义上的抽象监督，而不是对具体事务的常规性监督。通过检察公益诉讼立法，将设置的检察行政公益诉讼制度，实现检察权和审判权在具体事务上对行政权的法治常态化监督，以健全国家权力统一之下权力的分工和监督机制，更好地发挥国家权力的运行体现人民意志、保障人民权益。第三，通过检察公益诉讼立法，实现行政权外部监督手段的创新，有力推动行政机关主动进行自查自省，促进法治政府建设。从《检察公益诉讼法（草案）》内容上看，检察行政公益诉讼制度诉前程序阶段（此次《检察公益诉讼法（草案）》形式上没有规定诉前程序而实质上有诉前程序的内容）和诉讼程序阶段均针对行政机关是否依法履职保护公共利益为核心内容，两个阶段的程序分别由检察院和法院主导，在创设外部监督手段的同时，也促使行政机关展开自查自省。第四，检察民事公益诉讼制度应体现检察机关在社会治理领域，注重社会协同、谦抑行使检察权的要求。《检察公益诉讼法（草案）》第四条对检察公益诉讼原则的规定就体现了这一点，但就具体内容而言，《检察公益诉讼法（草案）》在具体程序和制度的设计上似乎可以有更多体现。
将回应人民群众公益保护司法需求作为检察公益诉讼立法理念，是国家立法对党中央提出的建设国家和社会治理必须“坚持以人民为中心的发展思想”的要求。在相当长的一段时期，我国公共利益（国家利益和社会公共利益）的保护，主要是通过行政管理和打击刑事犯罪予以保护，随着经济的发展，国家利益和社会公共利益的保护有了更广泛的要求，保护的手段也要求更为丰富。其实，在检察机关介入公益诉讼保护公共利益之前，通过个人或民间组织提起民事诉讼或者行政诉讼实现公共利益保护的活动已在司法实践中时有发生，这说明公共利益受损侵害了人民群众的切身利益，引发了人民群众的关注，体现了人民群众有司法保护的需求。而检察公益诉讼在实践中开展以来，发展十分迅速，取得了比较好的成果，原因除国家强力推动和检察机关自身职能转型需要外，最根本的原因是检察公益诉讼有效保护了公共利益，满足了人民群众公益保护的司法需求。因此，在检察公益诉讼立法中，要明确无论是检察院、法院还是行政机关，都是公共利益的维护者。在检察公益诉讼中，这些机构只是分工不同，职责有所差异，但都是公共利益维护的责任主体。当下，检察公益诉讼立法进入关键阶段，《检察公益诉讼法（草案）》将公开征求意见，国家应当保障人民群众参与该活动的多种途径。例如，通过基层立法联系点、立法听证咨询、征求包括人大代表、政协委员、学界专家、社会团体及有代表性的群众等的意见，在最大程度上确保检察公益诉讼立法回应人民群众公益保护司法需求的愿望。
将推进中国特色社会主义法治体系建设作为检察公益诉讼立法理念，是党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的要求，也是规范立法和保障相关机构正确行使职权的要求。我们要认识到，在法律体系框架下，检察公益诉讼制度属于司法制度，应当归类为诉讼法范畴。但在现实中，检察公益诉讼规范的设置则与此常识性认识不一致。检察公益诉讼立法前，检察公益诉讼规范主要包括政策、法律、司法解释和司法解释性质文件、指导性案例和地方立法五个不同层级的规范。其中，作为检察院和法院办案依据的法律层级的规范，供给情况相对不足，民事诉讼法和行政诉讼法只分别在第五十八条第2款和第二十五条第4款，规定了检察院和法院有权在部分法定领域开展公益诉讼。人民检察院组织法和检察官法则分别在第二十条和第七条规定了检察院的职权和检察官的职责包括公益诉讼。其他单行法规定的主要是检察院和法院有权开展的公益诉讼领域，至于具体的办案规则在法律上少有规定。检察院和法院在办案中主要依靠的是两高单独或联合出台的司法解释、司法解释性质文件、指导性案例和典型案例。由此导致的问题是：部分规则存在部门本位主义倾向、不同机构不同地区办案规则不统一、规则的稳定性、持续性不足等。因此，检察公益诉讼立法必须以推进中国特色社会主义法治体系建设为理念，能为司法机关依法办案，政府依法行政，人民群众依法守法提供直接的来源依据，有力促进中国特色社会主义法治体系的完善。
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