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法治政府
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□ 杨向东
我国高度重视人工智能的发展和立法规制。国务院2017年印发的《新一代人工智能发展规划》要求推进社会治理智能化。中共中央、国务院2021年印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出要坚持运用人工智能等技术手段促进依法行政，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。国家互联网信息办公室等多部门2023年印发的《生成式人工智能服务管理暂行办法》，首次规定生成式人工智能是指具有文本、图片、音频、视频等内容生成能力的模型及相关技术。
随着DeepSeek等生成式人工智能的推广，各地政务系统纷纷接入人工智能，“AI公务员”上线，这表明人工智能嵌入数字政府建设，已是时代潮流和智能治理的新模式。对此，行政执法领域必须正面回应新兴技术带来的执法革新与治理智能化，在追求提高执法效能、节约执法资源、提升决策质量的同时，积极应对人工智能对行政执法基本范式的革新与重塑。
一是行政执法场景延展性突破。“非现场行政执法”模式正得到越来越多的应用，诸如行人闯红灯系统自动抓拍、AI视频监控系统违法行为自动识别，无人机巡查等组合执法等。在数字时代，人工智能嵌入行政执法摆脱了过去人力、能力短板，可以实现空间全覆盖、时间连续性、证据完整性。科技赋能的行政执法可以实现自动化行政行为的多重目标，这种执法场景的突破，至少包括了证据收集和分析、案例分析及法律引用、智能辅助决策、非现场执法与非接触执法、预测性执法、执法监督与风险预警、区块链技术应用、智能法律服务、智能综合执法等等，通过人工智能有效整合执法资源，使跨部门、跨领域的执法活动越来越便捷、高效、精准。可以想象，随着生成式人工智能的迅猛发展，技术迭代，完全替代行政机关开展执法活动的人工智能体将出现，执法行政主体的变化，执法场景将可能是科幻的具化，行政执法的基本范式将会变革。
二是行政执法靶向精准性跃迁。执法精准性一般要求精准认定事实、精准适用法律、精准定位差异。2018年印发的《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》提出要积极推进人工智能技术在行政执法实践中的运用，研究开发行政执法裁量智能辅助信息系统。2022年印发的《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》明确要求细化执法标准，遏制“任性检查”。人工智能依托强大的数据处理能力，通过自然语言处理和深度学习技术，可以减少人工分析的主观误差，实现全要素智能识别，动态分级管理，靶向精准定位，混合增强决策。当前，很多行政机关将裁量基准转化为算法规则，通过人工智能确保裁量标准统一。例如，交通事故责任认定中，人工智能可依据裁量基准和历史案例库快速匹配处罚幅度；环保处罚中，人工智能可根据历史数据动态调整裁量标准，平衡生态保护与企业权益。执法除了精度，还应注意“温度”“力度”，审慎推进靶向精度，严格执法和柔性执法并举，包容审慎与严惩重罚并重，通过人工智能有效推动行政执法从“模糊经验判断”向“科学智能决策”的范式转变。
三是行政执法“全链条”刚性巩固。行政执法是依程序执法，“全链条”是形象地说明执法流程从启动、运行、结束、监督的全覆盖。传统行政执法由于执法机关趋利和人员的主观偏好，会在执法中出现程序瑕疵或违法。通过人工智能可以实现“制度+科技”，全面压缩执法弹性空间。例如，有些执法部门的人工智能量罚系统将裁量基准转化为可计算的参数，输入案件事实后自动生成处罚建议。执法全过程留痕，标准统一，实现了技术刚性、程序不可逆性、责任可溯性，促使行政执法从“弹性约束”转向“刚性约束”。这一变革既符合法治国家对“依法行政”的内在要求，也解决了“同案不同罚”等问题，回应了公众对“程序正义”的期待。当然，通过算法将法律规范转换为不可逆的操作指令和数据闭环，倒逼执法全流程的合法合规运行，确实巩固了制度的刚性约束，强化了机器裁决的主导性。同时，人工智能的发展使人为裁决渐弱或被取代，这一变革对行政执法而言，会使人主机辅助的智能执法逐步转向人机共治的智慧执法范式，而非简单的主体替代。
四是行政执法程序治理转型。传统行政程序存在一定的主观性与滞后性弊端，人工智能促使程序从被动响应转向主动适配，能有效整合执法资源，提高执法效能，增强程序约束性。目前，辅助型人工智能在提升规范程序同时，也暴露出一些问题，主要包括程序不平等、程序技术异化、程序性权利虚置、责任机制不明确，救济程序弱化等。例如，某地的智慧城管系统误判案件显示，算法偏差、数据污染、设备故障与人工疏忽等原因交织，导致追责困难。人工智能从违法发现到决定执行的全过程数据，虽然确保了程序合法，但是程序的正当性、可问责性、可追溯性、可救济性等问题，还是有些争议。人工智能对行政程序的程序规范革新，虽然实现了一定的程序正义、分配正义，创新了行政执法在社会治理中的参与路径和价值导向，但是技术赋能的行政程序，产生了新的命题“技术性正当程序”，程序价值需要在效率与公正、确定性与灵活性、技术理性与法律价值之间，构建“刚性代码约束”与“柔性程序保留”相协调的新型模式。
人工智能时代，技术革新正在重塑行政执法的基本范式，通过人工智能技术推动执法流程再造、制度创新、规则升级，都需要在法治框架内，坚持以权利保障为前提、透明算法为支撑、法定程序为核心、责任明确为保障的新型执法模式，合理使用人工智能技术应用，实现行政执法的智能化转型，服务于数字政府、法治政府建设。
（作者系上海政法学院副教授，上海市规范性文件备案审查工作研究中心副主任）
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| 人工智能驱动下的行政执法范式变革
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| （ 2025-03-21 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 杨向东
我国高度重视人工智能的发展和立法规制。国务院2017年印发的《新一代人工智能发展规划》要求推进社会治理智能化。中共中央、国务院2021年印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出要坚持运用人工智能等技术手段促进依法行政，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。国家互联网信息办公室等多部门2023年印发的《生成式人工智能服务管理暂行办法》，首次规定生成式人工智能是指具有文本、图片、音频、视频等内容生成能力的模型及相关技术。
随着DeepSeek等生成式人工智能的推广，各地政务系统纷纷接入人工智能，“AI公务员”上线，这表明人工智能嵌入数字政府建设，已是时代潮流和智能治理的新模式。对此，行政执法领域必须正面回应新兴技术带来的执法革新与治理智能化，在追求提高执法效能、节约执法资源、提升决策质量的同时，积极应对人工智能对行政执法基本范式的革新与重塑。
一是行政执法场景延展性突破。“非现场行政执法”模式正得到越来越多的应用，诸如行人闯红灯系统自动抓拍、AI视频监控系统违法行为自动识别，无人机巡查等组合执法等。在数字时代，人工智能嵌入行政执法摆脱了过去人力、能力短板，可以实现空间全覆盖、时间连续性、证据完整性。科技赋能的行政执法可以实现自动化行政行为的多重目标，这种执法场景的突破，至少包括了证据收集和分析、案例分析及法律引用、智能辅助决策、非现场执法与非接触执法、预测性执法、执法监督与风险预警、区块链技术应用、智能法律服务、智能综合执法等等，通过人工智能有效整合执法资源，使跨部门、跨领域的执法活动越来越便捷、高效、精准。可以想象，随着生成式人工智能的迅猛发展，技术迭代，完全替代行政机关开展执法活动的人工智能体将出现，执法行政主体的变化，执法场景将可能是科幻的具化，行政执法的基本范式将会变革。
二是行政执法靶向精准性跃迁。执法精准性一般要求精准认定事实、精准适用法律、精准定位差异。2018年印发的《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》提出要积极推进人工智能技术在行政执法实践中的运用，研究开发行政执法裁量智能辅助信息系统。2022年印发的《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》明确要求细化执法标准，遏制“任性检查”。人工智能依托强大的数据处理能力，通过自然语言处理和深度学习技术，可以减少人工分析的主观误差，实现全要素智能识别，动态分级管理，靶向精准定位，混合增强决策。当前，很多行政机关将裁量基准转化为算法规则，通过人工智能确保裁量标准统一。例如，交通事故责任认定中，人工智能可依据裁量基准和历史案例库快速匹配处罚幅度；环保处罚中，人工智能可根据历史数据动态调整裁量标准，平衡生态保护与企业权益。执法除了精度，还应注意“温度”“力度”，审慎推进靶向精度，严格执法和柔性执法并举，包容审慎与严惩重罚并重，通过人工智能有效推动行政执法从“模糊经验判断”向“科学智能决策”的范式转变。
三是行政执法“全链条”刚性巩固。行政执法是依程序执法，“全链条”是形象地说明执法流程从启动、运行、结束、监督的全覆盖。传统行政执法由于执法机关趋利和人员的主观偏好，会在执法中出现程序瑕疵或违法。通过人工智能可以实现“制度+科技”，全面压缩执法弹性空间。例如，有些执法部门的人工智能量罚系统将裁量基准转化为可计算的参数，输入案件事实后自动生成处罚建议。执法全过程留痕，标准统一，实现了技术刚性、程序不可逆性、责任可溯性，促使行政执法从“弹性约束”转向“刚性约束”。这一变革既符合法治国家对“依法行政”的内在要求，也解决了“同案不同罚”等问题，回应了公众对“程序正义”的期待。当然，通过算法将法律规范转换为不可逆的操作指令和数据闭环，倒逼执法全流程的合法合规运行，确实巩固了制度的刚性约束，强化了机器裁决的主导性。同时，人工智能的发展使人为裁决渐弱或被取代，这一变革对行政执法而言，会使人主机辅助的智能执法逐步转向人机共治的智慧执法范式，而非简单的主体替代。
四是行政执法程序治理转型。传统行政程序存在一定的主观性与滞后性弊端，人工智能促使程序从被动响应转向主动适配，能有效整合执法资源，提高执法效能，增强程序约束性。目前，辅助型人工智能在提升规范程序同时，也暴露出一些问题，主要包括程序不平等、程序技术异化、程序性权利虚置、责任机制不明确，救济程序弱化等。例如，某地的智慧城管系统误判案件显示，算法偏差、数据污染、设备故障与人工疏忽等原因交织，导致追责困难。人工智能从违法发现到决定执行的全过程数据，虽然确保了程序合法，但是程序的正当性、可问责性、可追溯性、可救济性等问题，还是有些争议。人工智能对行政程序的程序规范革新，虽然实现了一定的程序正义、分配正义，创新了行政执法在社会治理中的参与路径和价值导向，但是技术赋能的行政程序，产生了新的命题“技术性正当程序”，程序价值需要在效率与公正、确定性与灵活性、技术理性与法律价值之间，构建“刚性代码约束”与“柔性程序保留”相协调的新型模式。
人工智能时代，技术革新正在重塑行政执法的基本范式，通过人工智能技术推动执法流程再造、制度创新、规则升级，都需要在法治框架内，坚持以权利保障为前提、透明算法为支撑、法定程序为核心、责任明确为保障的新型执法模式，合理使用人工智能技术应用，实现行政执法的智能化转型，服务于数字政府、法治政府建设。
（作者系上海政法学院副教授，上海市规范性文件备案审查工作研究中心副主任）
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