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法治经纬
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□ 本报记者 丁国锋
行政纠纷一头连着老百姓、一头连着行政机关，如何端稳“民告官”的天平，是行政审判肩负的重要使命。在曾经行政机关败诉率居高不下、诉讼矛盾紧张的江苏省淮安市，经过探索完善行政解纷“龙王山”模式，在保障司法公信、司法权威的基础上，补足了跨区域案件协调的短板，探索形成“党委领导、诉前化解、府院联接、属地联动、多方联调”的行政争议解纷五项机制，行政诉讼调解、撤诉率大幅上升，大量苗头性、倾向性矛盾纠纷在源头化解，行政争议纾解机制不断完善，一批“硬骨头”案通过“一案结”实现了“多案解”。
据统计，2023年，集中管辖淮安全市基层一审行政诉讼案件的淮安市清江浦区人民法院，审结一审行政案件1175件，其中，法定审限内结案率99.26%，位于全省前列。
打造行政解纷“龙王山”模式
淮安法院推崇的行政解纷“龙王山”模式，究竟从何而来呢？这要从2022年春节前夕，清江浦区法院收到盱眙县穆店镇龙王山村村民152份行政起诉状说起。
原来，早在2008年穆店镇政府实施拆迁时，龙王山村村民委员会与村民签订土地征用协议，将村民的承包地收回并支付土地补偿费及青苗补偿费，此后该村部分土地被分批次征收为国有，但征地安置补助费却迟迟未能支付。
面对涉及面广、对抗性强、影响力大的基层群体纠纷，清江浦区法院充分运用行政争议纾解机制，院领导和承办人第一时间到龙王山村村委会与村民面对面沟通，争取了1个月的诉前协调时间。
很快，该案件通过淮安市司法局行政纾解中心流转到纠纷所在地盱眙县司法局，并由盱眙县司法局携手清江浦区法院、盱眙县自然资源规划局、穆店镇政府建立“府院联动”协商化解机制，推进实质性化解纠纷。
在此期间，清江浦区法院与盱眙县人民法院开展协作，在送达、开庭、保全等方面积极配合，盱眙县法院也将案件协调情况通报当地政府，共同参与研判和化解。“针对行政争议极易引起对立情绪，通过引入检察机关加强检察监督，同时发挥公证、法律援助等机构作用加强答疑解惑工作，最终经过六轮谈判，纠纷获得解决。”清江浦区法院行政审判庭副庭长刘斐然介绍，3天后，全部安置补偿费用一次性拨付到村委会账户，由村民按照民主议定程序进行自主分配，百余件行政诉讼案件得以案结事了。
该案妥处后，清江浦区法院总结提炼出“党委领导、诉前化解、府院联接、属地联动、多方联调”的解纷模式，并将其称为行政解纷“龙王山”模式。
据了解，清江浦区法院作为淮安市集中管辖行政案件的法院，在案多人少、司法资源极其紧张的情况下，通过全市争议纾解“一张网”，借力司法行政部门枢纽作用，精简高效助力争议化解。
“仅去年便邀请检察机关、行业协会等参与协调化解纠纷30余件，其中12件已经化解。”清江浦区法院院长张强介绍。
除了“抓末端、治已病”的争议协调化解，更加重要的是“抓前端、治未病”规范争议预防。2023年9月，淮安市建立行政败诉案件评价机制，进一步明确评价标准、评价程序，依法依规追究主观失职单位和个人责任。
值得关注的是，江苏省高级人民法院将龙王山土地补偿系列案评选为全省实质化解行政争议典型案例，推动该模式在司法实践中不断应用和拓展。
搭建统一行政争议纾解平台
《法治日报》记者近日在淮安市公共法律服务中心四楼的市行政争议纾解中心看到，工作人员正在办公室埋头处理着案卷材料，时不时接听来电。“这里作为总调度室，负责研判分流、调度指导和纾解实战。”该中心负责人介绍，目前在淮安市中院、清江浦区法院都设置了分中心，还在16个涉诉较多的市直部门设置纾解工作站，负责本单位、本条线纠纷的前端纾解，在8个县区司法局设置联系点，根据市中心调度，纾解涉及本地的行政争议。
2021年初，淮安市中院与淮安市司法局、清江浦区法院共同实施行政纾解工程，通过搭建平台、完善制度、创新机制，综合运用调解、和解、协调等“纾解”手段化解行政争议。“2020年淮安市一审行政诉讼案件行政机关败诉率13.56%，必须抓紧应对，推动行政争议的源头化解。”淮安市中院行政审判庭副庭长丁然介绍。
“行政案件败诉率高位运行，客观上反映了县区和镇街一线的执法能力水平还有一定差距。通过推进行政纾解，可以发现并解决一些苗头性、倾向性、普遍性的问题，从而推动行政执法更加规范。”淮安市司法局局长李尚武认为，在法院行政审判专业力量的指导下，既要聚焦能“治已病”，又要能“防未病”，推动基层行政执法规范化，进而为淮安发展营造良好的法治环境。
为了解决一些行政机关中“关键少数”运用法治思维、法治方式处理改革发展稳定中问题的意识不强、能力不足等问题，淮安市努力打造了行政审判“同心圆”工程品牌，推动行政审判与行政相对人依法维权“同心”、与行政机关依法行政“同心”、与市域社会治理现代化“同心”，并推动了党委引领、司法协作、行政纾解、源头治理、普法宣传工程。
淮安市还坚持行政复议、行政诉讼、行政纾解多渠道联动，畅通信息传递，掌握行政争议信息，为具体纾解工作提供“可炊之米”。“市纾解中心接待群众来访咨询过程中，及时受理行政争议纾解申请，市县区司法局办理行政复议案件时，实行行政争议纾解前置，发现适合纾解的行政争议转入行政纾解程序处，打造信息归集的‘一条链’体系。”李尚武介绍。
“凡是经法院审查、征求当事人同意且适合进行争议纾解的案件，由主审法官团队负责全程对接、跟踪，提出专业审查意见，为行政争议纾解指明方向。”张强介绍。
据了解，自2021年3月淮安市行政争议纾解平台上线运行以来，累计分流审查1000余件，受理纾解案件716件，纾解成功351件，形成有人员、有机制、有平台、有考核的实质运转平台，较好地实现了将争议吸附在当地、化解在萌芽的解纷目标。
补齐弱项短板推动实质化解
记者采访了解到，随着淮安实质性化解行政争议的各项举措落地落实，府院携手、上下齐心，有效改善了行政争议化解的社会土壤。如清江浦区法院审理一起外企征收补偿纠纷中，经过历时5个月攻坚，最终促成当事人以149套不动产作价2.28亿元进行产权调换的方式，“一揽子”解决了案涉征收纠纷。
张强介绍，该起纠纷实质性化解，有效地维护了外资企业合法权益，维护了政府公信力，优化了区域核心商圈业态，实现了“双赢多赢共赢”的良好效果。
据介绍，清江浦区法院还探索建立了“三三制”工作模式，包括深化三项机制，即深化党委领导统筹机制，诉前、诉中、判后对接、纾解机制，行政败诉案件评价机制；畅通三个渠道，即畅通“源头治理”渠道、“多方联调”渠道、“自我纠正”渠道；做实三项工作，即做实府院良性“互动工作”、做实行政审判“年报工作”、做实行政庭审“季季看工作”。实现了坚持监督与支持并重、保护与规制并行、裁判与解纷并举。
近年来，清江浦区法院坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，以行政争议实质性化解为抓手，加大诉前调解及诉中化解的力度，先后有5000余件行政纠纷案件得到了妥善化解。淮安市中级人民法院通过实施“如我在诉促和谐、法护民生化争议”工程，整合了多元化解行政争议的资源，有效提升了行政机关依法行政的意识、能力和水平，切实提高了淮安市基层治理能力与治理水平。
“纵观淮安法院‘一案结、多案解’的成功实践，不仅从源头上减少了矛盾纠纷产生，减少了衍生诉讼案件发生，还成为了多元化解行政争议的重要创新，具有鲜明的理论价值以及回应现实需求的实践意义。”淮阴师范学院法学院教授林华东评价说，面对复杂多样的行政争议，法院在化解中需要得到更多外部支持，有利于补齐弱项短板，提升行政争议化解效果。
林华东认为，淮安两级法院在行政审判中始终坚持“实质化解”理念，挖掘原告提起诉讼的实质目的，厘清行政争议的根源，推动行政机关自行纠错，防止“程序空转”，让权利落地、让权力安定，实现一案结、多案解，既是在司法实践中践行“如我在诉”理念的缩影，也是法官在诉讼中换位思考与当事人同心同向的生动实践，更以最朴素的表达方式切实做到了让司法公平正义与老百姓心中那杆“秤”同频共振。
淮安市中院院长郁奇介绍，今后淮安法院将重点围绕进一步加强对行政非诉案件集中管辖的研究、优化行政案件集中管辖模式、不断完善行政机关主动纠错保障机制以及积极推动行政争议调处平台向属地法院延伸等五个方面积极探索和实践。
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| 推动行政机关自行纠错，防止“程序空转”
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| 淮安法院多元推进行政争议实质化解
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| （ 2024-11-26 ） 稿件来源： 法治日报法治经纬 |
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□ 本报记者 丁国锋
行政纠纷一头连着老百姓、一头连着行政机关，如何端稳“民告官”的天平，是行政审判肩负的重要使命。在曾经行政机关败诉率居高不下、诉讼矛盾紧张的江苏省淮安市，经过探索完善行政解纷“龙王山”模式，在保障司法公信、司法权威的基础上，补足了跨区域案件协调的短板，探索形成“党委领导、诉前化解、府院联接、属地联动、多方联调”的行政争议解纷五项机制，行政诉讼调解、撤诉率大幅上升，大量苗头性、倾向性矛盾纠纷在源头化解，行政争议纾解机制不断完善，一批“硬骨头”案通过“一案结”实现了“多案解”。
据统计，2023年，集中管辖淮安全市基层一审行政诉讼案件的淮安市清江浦区人民法院，审结一审行政案件1175件，其中，法定审限内结案率99.26%，位于全省前列。
打造行政解纷“龙王山”模式
淮安法院推崇的行政解纷“龙王山”模式，究竟从何而来呢？这要从2022年春节前夕，清江浦区法院收到盱眙县穆店镇龙王山村村民152份行政起诉状说起。
原来，早在2008年穆店镇政府实施拆迁时，龙王山村村民委员会与村民签订土地征用协议，将村民的承包地收回并支付土地补偿费及青苗补偿费，此后该村部分土地被分批次征收为国有，但征地安置补助费却迟迟未能支付。
面对涉及面广、对抗性强、影响力大的基层群体纠纷，清江浦区法院充分运用行政争议纾解机制，院领导和承办人第一时间到龙王山村村委会与村民面对面沟通，争取了1个月的诉前协调时间。
很快，该案件通过淮安市司法局行政纾解中心流转到纠纷所在地盱眙县司法局，并由盱眙县司法局携手清江浦区法院、盱眙县自然资源规划局、穆店镇政府建立“府院联动”协商化解机制，推进实质性化解纠纷。
在此期间，清江浦区法院与盱眙县人民法院开展协作，在送达、开庭、保全等方面积极配合，盱眙县法院也将案件协调情况通报当地政府，共同参与研判和化解。“针对行政争议极易引起对立情绪，通过引入检察机关加强检察监督，同时发挥公证、法律援助等机构作用加强答疑解惑工作，最终经过六轮谈判，纠纷获得解决。”清江浦区法院行政审判庭副庭长刘斐然介绍，3天后，全部安置补偿费用一次性拨付到村委会账户，由村民按照民主议定程序进行自主分配，百余件行政诉讼案件得以案结事了。
该案妥处后，清江浦区法院总结提炼出“党委领导、诉前化解、府院联接、属地联动、多方联调”的解纷模式，并将其称为行政解纷“龙王山”模式。
据了解，清江浦区法院作为淮安市集中管辖行政案件的法院，在案多人少、司法资源极其紧张的情况下，通过全市争议纾解“一张网”，借力司法行政部门枢纽作用，精简高效助力争议化解。
“仅去年便邀请检察机关、行业协会等参与协调化解纠纷30余件，其中12件已经化解。”清江浦区法院院长张强介绍。
除了“抓末端、治已病”的争议协调化解，更加重要的是“抓前端、治未病”规范争议预防。2023年9月，淮安市建立行政败诉案件评价机制，进一步明确评价标准、评价程序，依法依规追究主观失职单位和个人责任。
值得关注的是，江苏省高级人民法院将龙王山土地补偿系列案评选为全省实质化解行政争议典型案例，推动该模式在司法实践中不断应用和拓展。
搭建统一行政争议纾解平台
《法治日报》记者近日在淮安市公共法律服务中心四楼的市行政争议纾解中心看到，工作人员正在办公室埋头处理着案卷材料，时不时接听来电。“这里作为总调度室，负责研判分流、调度指导和纾解实战。”该中心负责人介绍，目前在淮安市中院、清江浦区法院都设置了分中心，还在16个涉诉较多的市直部门设置纾解工作站，负责本单位、本条线纠纷的前端纾解，在8个县区司法局设置联系点，根据市中心调度，纾解涉及本地的行政争议。
2021年初，淮安市中院与淮安市司法局、清江浦区法院共同实施行政纾解工程，通过搭建平台、完善制度、创新机制，综合运用调解、和解、协调等“纾解”手段化解行政争议。“2020年淮安市一审行政诉讼案件行政机关败诉率13.56%，必须抓紧应对，推动行政争议的源头化解。”淮安市中院行政审判庭副庭长丁然介绍。
“行政案件败诉率高位运行，客观上反映了县区和镇街一线的执法能力水平还有一定差距。通过推进行政纾解，可以发现并解决一些苗头性、倾向性、普遍性的问题，从而推动行政执法更加规范。”淮安市司法局局长李尚武认为，在法院行政审判专业力量的指导下，既要聚焦能“治已病”，又要能“防未病”，推动基层行政执法规范化，进而为淮安发展营造良好的法治环境。
为了解决一些行政机关中“关键少数”运用法治思维、法治方式处理改革发展稳定中问题的意识不强、能力不足等问题，淮安市努力打造了行政审判“同心圆”工程品牌，推动行政审判与行政相对人依法维权“同心”、与行政机关依法行政“同心”、与市域社会治理现代化“同心”，并推动了党委引领、司法协作、行政纾解、源头治理、普法宣传工程。
淮安市还坚持行政复议、行政诉讼、行政纾解多渠道联动，畅通信息传递，掌握行政争议信息，为具体纾解工作提供“可炊之米”。“市纾解中心接待群众来访咨询过程中，及时受理行政争议纾解申请，市县区司法局办理行政复议案件时，实行行政争议纾解前置，发现适合纾解的行政争议转入行政纾解程序处，打造信息归集的‘一条链’体系。”李尚武介绍。
“凡是经法院审查、征求当事人同意且适合进行争议纾解的案件，由主审法官团队负责全程对接、跟踪，提出专业审查意见，为行政争议纾解指明方向。”张强介绍。
据了解，自2021年3月淮安市行政争议纾解平台上线运行以来，累计分流审查1000余件，受理纾解案件716件，纾解成功351件，形成有人员、有机制、有平台、有考核的实质运转平台，较好地实现了将争议吸附在当地、化解在萌芽的解纷目标。
补齐弱项短板推动实质化解
记者采访了解到，随着淮安实质性化解行政争议的各项举措落地落实，府院携手、上下齐心，有效改善了行政争议化解的社会土壤。如清江浦区法院审理一起外企征收补偿纠纷中，经过历时5个月攻坚，最终促成当事人以149套不动产作价2.28亿元进行产权调换的方式，“一揽子”解决了案涉征收纠纷。
张强介绍，该起纠纷实质性化解，有效地维护了外资企业合法权益，维护了政府公信力，优化了区域核心商圈业态，实现了“双赢多赢共赢”的良好效果。
据介绍，清江浦区法院还探索建立了“三三制”工作模式，包括深化三项机制，即深化党委领导统筹机制，诉前、诉中、判后对接、纾解机制，行政败诉案件评价机制；畅通三个渠道，即畅通“源头治理”渠道、“多方联调”渠道、“自我纠正”渠道；做实三项工作，即做实府院良性“互动工作”、做实行政审判“年报工作”、做实行政庭审“季季看工作”。实现了坚持监督与支持并重、保护与规制并行、裁判与解纷并举。
近年来，清江浦区法院坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，以行政争议实质性化解为抓手，加大诉前调解及诉中化解的力度，先后有5000余件行政纠纷案件得到了妥善化解。淮安市中级人民法院通过实施“如我在诉促和谐、法护民生化争议”工程，整合了多元化解行政争议的资源，有效提升了行政机关依法行政的意识、能力和水平，切实提高了淮安市基层治理能力与治理水平。
“纵观淮安法院‘一案结、多案解’的成功实践，不仅从源头上减少了矛盾纠纷产生，减少了衍生诉讼案件发生，还成为了多元化解行政争议的重要创新，具有鲜明的理论价值以及回应现实需求的实践意义。”淮阴师范学院法学院教授林华东评价说，面对复杂多样的行政争议，法院在化解中需要得到更多外部支持，有利于补齐弱项短板，提升行政争议化解效果。
林华东认为，淮安两级法院在行政审判中始终坚持“实质化解”理念，挖掘原告提起诉讼的实质目的，厘清行政争议的根源，推动行政机关自行纠错，防止“程序空转”，让权利落地、让权力安定，实现一案结、多案解，既是在司法实践中践行“如我在诉”理念的缩影，也是法官在诉讼中换位思考与当事人同心同向的生动实践，更以最朴素的表达方式切实做到了让司法公平正义与老百姓心中那杆“秤”同频共振。
淮安市中院院长郁奇介绍，今后淮安法院将重点围绕进一步加强对行政非诉案件集中管辖的研究、优化行政案件集中管辖模式、不断完善行政机关主动纠错保障机制以及积极推动行政争议调处平台向属地法院延伸等五个方面积极探索和实践。
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