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法学院
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□ 秦天宝
党的二十届三中全会提出“探索区域协同立法”。在当前我国全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的关键时期，探索区域协同立法，创新立法模式，对全面深化立法领域改革推进中国式现代化显得尤为及时且必要。面对经济社会发展的复杂性和多样性，单纯依靠中央立法难以全面覆盖所有问题和需求，而地方在解决实际问题时，往往由于缺乏明确的法律依据或者法律条款的不完善，使得一些具有地方特色的社会问题无法得到及时有效的解决。区域协同立法不仅可以解决地方“都不管”和“都要管”的跨区域问题，而且它鼓励地方之间加强沟通与合作，共同探索解决社会治理难题的新思路、新方法，这种合作不仅有助于解决当前问题，还能够为未来的社会治理提供有益的经验和借鉴。
从学理上讲，区域协同立法是指在不同行政区域之间，针对共同面临的问题或事项，通过协同合作制定统一或者相互衔接的法律规范的立法过程。党的二十届三中全会提出要“探索区域协同立法”主要是基于以下几个方面的考虑：一是适应区域协调发展战略的需要。区域协同立法是深入实施区域协调发展战略背景下应运而生的一种新的立法形式。随着区域经济的不断发展和区域合作的日益加深，传统的以行政区划为界限的立法模式已经难以满足区域协调发展要求，因此需要通过区域协同立法来加强区域间的立法合作。二是解决跨区域治理难题。我国的行政区划制度对一些公共事项进行了人为的分割，但实质上这些事项需要一体化管理，如针对流域生态保护问题，不同区域之间往往存在利益冲突和治理难题，需要通过协同立法统一规范，明确各方责任、加强合作、共同应对。三是推动区域高质量一体化发展。区域协同立法是推动区域高质量一体化发展的重要手段。通过协同立法加强区域内各城市之间的合作与联动，促进资源要素的自由流动和优化配置，提升区域整体竞争力和发展水平。四是法律层面的明确支持。2022年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及2023年修订的《中华人民共和国立法法》都明确授予地方可以开展协同立法的权力，从法律层面解除了区域协同立法正当性诘问。五是实践中的成功案例与经验。在实践中，京津冀、长三角、川渝等区域在生态环境保护、基础设施建设、产业发展等方面进行了协同立法探索，取得了显著成效，这些成功案例为未来其他地区开展协同立法提供了有益借鉴和参考。
区域协同立法并非适用于所有领域，而是仅适用于那些跨行政区域而在实际管理中又需要统一规范的领域。首先是生态环境保护和自然资源管理领域。大气、水流具有跨域性特征，依靠单一行政区域的管理难以有效解决，因此需要通过协同立法，制定统一的治理标准和措施，各地区共同协作发力才能解决这类问题。此外，对于共享的自然资源，如山川、湖泊等，需要通过协同立法建立统一的保护和管理制度，确保资源的可持续利用。其次是优化营商环境领域。为了促进区域内生产要素的合理流动和资源优化配置，需要协同立法清理阻碍要素流动的法规、规章，并逐步统一投资经营的法规制度，形成市场化、法治化、国际化的营商环境。另外，通过协同立法优化生产力布局，克服地区间低水平同质化竞争，解决产业结构趋同化问题，促进区域经济的整体联动发展。复次是规划和基础设施建设领域。通过协同立法实现国土空间规划的对接，形成“一张图”管理，确保区域内各类规划的有序衔接。在基础设施建设方面，协同立法能够确保区域内基础设施建设的相互配套和通行便捷，提升区域整体的基础设施水平。尤其在交通基础设施建设方面，区域协同立法将会有力促进交通一体化的实现。最后是社会事业和公共服务领域。在区域内城乡经济社会发展水平相当的情况下，可以共同规划区域内社会事业的发展，在社会保障和公共服务方面统一标准要求，实现相互联结贯通。
区域协同立法在实践中有不同形式，归纳起来主要有三种：一是复合型协同立法，即为适应区域协调发展需要，针对多个方面的事项进行协同立法，如协调发展规划、产业结构政策、维护市场经济秩序、社会事业和公共服务、自然资源管理和生态环境保护等。二是部分条款一致型协同立法，即从维护区域共同利益出发，寻求某些方面法规制度的区域协同，同时又尊重各地差异和特点，对所要规范的社会关系或相对人的行为在不同行政区划呈现的不同表现形式，分别制定不同的立法条款。三是内容一致型协同立法，即区域内各省、市在同一时间段分别审议通过一个内容完全一致或基本相同的法规文本。这是最高形式的区域协同立法，是对某一事项采取共同的立法行动，形成一致的行为规则。可以看出，以上三种立法形式展现了区域协同立法由松散型协同立法向紧密型协同立法的迈进过程。
区域协同立法的形式不同，所适用的协同方式亦不相同。实践中，对于复合型协同立法主要是区域内地方立法主体以签订“框架协议”的方式呈现，如湖北省宜昌市、荆州市、荆门市、恩施土家族苗族自治州四地人大常委会针对环保、产业协作、交通互联领域签订的《湖北省宜荆荆恩城市群区域协同立法框架协议》（2021年）；而部分条款一致型协同立法的协同方式主要采用“区域共识+地方条例”方式，即地方立法主体通过自主磋商，达成区域合作共识，各地再把共识内容转化为地方单独立法。如，京津冀三地人大以《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》为基础达成合作共识，此后针对机动车大气污染问题，三地人大分别表决通过了《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，三地的地方条例在核心条款上保持了一致；内容一致型协同立法的协同方式主要是通过达成一个“共同决定”来实现，如上海市、江苏省和浙江省三地人大常委会分别表决通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》（2020年），该决定由两省一市人大常委会共同起草，多次磋商修改主要条款，确保该决定在关键条款和内容的表述上保持高度一致。
党的二十届三中全会提出“探索区域协同立法”，这将会倒逼地方立法主体在立法理念上从“各自为政”向“协同并进”转变，通过加强跨区域立法协同，有效破解地方立法碎片化、同质化难题，提升立法的科学性、针对性和实效性，为区域经济社会一体化发展提供坚实的法治保障。
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| 探索区域协同立法，完善中国特色社会主义法治体系
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| （ 2024-09-04 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 秦天宝
党的二十届三中全会提出“探索区域协同立法”。在当前我国全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的关键时期，探索区域协同立法，创新立法模式，对全面深化立法领域改革推进中国式现代化显得尤为及时且必要。面对经济社会发展的复杂性和多样性，单纯依靠中央立法难以全面覆盖所有问题和需求，而地方在解决实际问题时，往往由于缺乏明确的法律依据或者法律条款的不完善，使得一些具有地方特色的社会问题无法得到及时有效的解决。区域协同立法不仅可以解决地方“都不管”和“都要管”的跨区域问题，而且它鼓励地方之间加强沟通与合作，共同探索解决社会治理难题的新思路、新方法，这种合作不仅有助于解决当前问题，还能够为未来的社会治理提供有益的经验和借鉴。
从学理上讲，区域协同立法是指在不同行政区域之间，针对共同面临的问题或事项，通过协同合作制定统一或者相互衔接的法律规范的立法过程。党的二十届三中全会提出要“探索区域协同立法”主要是基于以下几个方面的考虑：一是适应区域协调发展战略的需要。区域协同立法是深入实施区域协调发展战略背景下应运而生的一种新的立法形式。随着区域经济的不断发展和区域合作的日益加深，传统的以行政区划为界限的立法模式已经难以满足区域协调发展要求，因此需要通过区域协同立法来加强区域间的立法合作。二是解决跨区域治理难题。我国的行政区划制度对一些公共事项进行了人为的分割，但实质上这些事项需要一体化管理，如针对流域生态保护问题，不同区域之间往往存在利益冲突和治理难题，需要通过协同立法统一规范，明确各方责任、加强合作、共同应对。三是推动区域高质量一体化发展。区域协同立法是推动区域高质量一体化发展的重要手段。通过协同立法加强区域内各城市之间的合作与联动，促进资源要素的自由流动和优化配置，提升区域整体竞争力和发展水平。四是法律层面的明确支持。2022年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及2023年修订的《中华人民共和国立法法》都明确授予地方可以开展协同立法的权力，从法律层面解除了区域协同立法正当性诘问。五是实践中的成功案例与经验。在实践中，京津冀、长三角、川渝等区域在生态环境保护、基础设施建设、产业发展等方面进行了协同立法探索，取得了显著成效，这些成功案例为未来其他地区开展协同立法提供了有益借鉴和参考。
区域协同立法并非适用于所有领域，而是仅适用于那些跨行政区域而在实际管理中又需要统一规范的领域。首先是生态环境保护和自然资源管理领域。大气、水流具有跨域性特征，依靠单一行政区域的管理难以有效解决，因此需要通过协同立法，制定统一的治理标准和措施，各地区共同协作发力才能解决这类问题。此外，对于共享的自然资源，如山川、湖泊等，需要通过协同立法建立统一的保护和管理制度，确保资源的可持续利用。其次是优化营商环境领域。为了促进区域内生产要素的合理流动和资源优化配置，需要协同立法清理阻碍要素流动的法规、规章，并逐步统一投资经营的法规制度，形成市场化、法治化、国际化的营商环境。另外，通过协同立法优化生产力布局，克服地区间低水平同质化竞争，解决产业结构趋同化问题，促进区域经济的整体联动发展。复次是规划和基础设施建设领域。通过协同立法实现国土空间规划的对接，形成“一张图”管理，确保区域内各类规划的有序衔接。在基础设施建设方面，协同立法能够确保区域内基础设施建设的相互配套和通行便捷，提升区域整体的基础设施水平。尤其在交通基础设施建设方面，区域协同立法将会有力促进交通一体化的实现。最后是社会事业和公共服务领域。在区域内城乡经济社会发展水平相当的情况下，可以共同规划区域内社会事业的发展，在社会保障和公共服务方面统一标准要求，实现相互联结贯通。
区域协同立法在实践中有不同形式，归纳起来主要有三种：一是复合型协同立法，即为适应区域协调发展需要，针对多个方面的事项进行协同立法，如协调发展规划、产业结构政策、维护市场经济秩序、社会事业和公共服务、自然资源管理和生态环境保护等。二是部分条款一致型协同立法，即从维护区域共同利益出发，寻求某些方面法规制度的区域协同，同时又尊重各地差异和特点，对所要规范的社会关系或相对人的行为在不同行政区划呈现的不同表现形式，分别制定不同的立法条款。三是内容一致型协同立法，即区域内各省、市在同一时间段分别审议通过一个内容完全一致或基本相同的法规文本。这是最高形式的区域协同立法，是对某一事项采取共同的立法行动，形成一致的行为规则。可以看出，以上三种立法形式展现了区域协同立法由松散型协同立法向紧密型协同立法的迈进过程。
区域协同立法的形式不同，所适用的协同方式亦不相同。实践中，对于复合型协同立法主要是区域内地方立法主体以签订“框架协议”的方式呈现，如湖北省宜昌市、荆州市、荆门市、恩施土家族苗族自治州四地人大常委会针对环保、产业协作、交通互联领域签订的《湖北省宜荆荆恩城市群区域协同立法框架协议》（2021年）；而部分条款一致型协同立法的协同方式主要采用“区域共识+地方条例”方式，即地方立法主体通过自主磋商，达成区域合作共识，各地再把共识内容转化为地方单独立法。如，京津冀三地人大以《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》为基础达成合作共识，此后针对机动车大气污染问题，三地人大分别表决通过了《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，三地的地方条例在核心条款上保持了一致；内容一致型协同立法的协同方式主要是通过达成一个“共同决定”来实现，如上海市、江苏省和浙江省三地人大常委会分别表决通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》（2020年），该决定由两省一市人大常委会共同起草，多次磋商修改主要条款，确保该决定在关键条款和内容的表述上保持高度一致。
党的二十届三中全会提出“探索区域协同立法”，这将会倒逼地方立法主体在立法理念上从“各自为政”向“协同并进”转变，通过加强跨区域立法协同，有效破解地方立法碎片化、同质化难题，提升立法的科学性、针对性和实效性，为区域经济社会一体化发展提供坚实的法治保障。
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