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法律服务·解读
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□ 本报记者 姜东良 梁平妮
湿地被誉为“地球之肾”“物种基因库”，具有涵养水源、净化水质、维护生物多样性、蓄洪抗旱、调节气候和固碳等重要生态功能。山东省地处东部沿海、黄河下游，孕育形成了包括沿海滩涂、内陆滩涂、河流水面、湖泊水面等类型在内的湿地近2800万亩，湿地资源较为丰富。近日，《山东省湿地保护条例》（以下简称《条例》）经省十四届人大常委会第十次会议审议通过。《条例》共七章55条，将于12月1日起施行。
“《条例》施行后，将对加强山东省湿地保护管理工作，维护湿地生态功能及生物多样性，保障生态安全，促进生态文明建设发挥重要作用。”山东省人大常委会委员、办公厅一级巡视员石晓介绍说。
健全湿地保护责任体系
“多年来，山东省委、省政府高度重视湿地保护工作，省政府曾于2013年出台《山东省湿地保护办法》，为维护湿地功能、改善生态环境发挥了积极作用。但是，在实际工作中仍然存在着重用轻养、水资源相对不足、生物资源被过度利用等问题。”山东省司法厅党委委员、副厅长刘振远说，为统筹解决这些问题，有必要制定一部专门的地方性法规，为山东湿地保护工作提供法治保障。
作为山东省湿地保护领域具有统领性的重要配套地方性法规，《条例》以维护湿地生态系统健康为目的，把保护放在优先位置，通过规定湿地资源调查评价、总量管控、分级管理、分类保护、规划编制、监测评估等重要制度，实现规划引领和制度约束并重，搭建起湿地保护管理体制的“四梁八柱”。
《条例》健全湿地保护责任体系，按照“坚持一类事项原则上由一个部门统筹”的管理体制，建立由政府主导，林业主管部门负责，其他相关部门参与的湿地保护协调机制。细化落实了各级人民政府、有关部门和自然保护地管理机构的职责。
《条例》规定，县级以上人民政府应当加强湿地保护协调工作，县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内湿地资源的监督管理，其他主管部门按照职责分工做好湿地保护相关工作；根据黄河保护法精神，规定黄河流域县级以上人民政府以及相关部门应当严格执行黄河保护有关法律、法规的规定，加强沿黄湿地保护与修复；明确将湿地保护纳入领导干部自然资源资产离任审计和本级人民政府综合绩效评价、林长制考核内容，建立约谈制度，对破坏湿地问题突出、保护工作不力、群众反映强烈的地区，省人民政府林业主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府、有关部门的主要负责人，有力推动责任落实落地。
突出“沿黄”“沿海”特色
加强湿地保护与修复工作，首先要摸清“家底”，掌握湿地资源现状及动态变化情况。《条例》按照生态文明制度建设的总体要求，突出湿地保护基础制度建构，明确了湿地资源调查评价、湿地保护规划、湿地监测及预警等重要制度，夯实了湿地保护基础。
《条例》要求建立湿地资源调查评价制度和监测制度，对湿地生态状况进行评估，发布预警信息。同时，规定县级以上人民政府应当落实湿地面积总量管控制度，并将管控目标纳入湿地保护目标责任制；细化分级管理和名录制度，规范省级重要湿地和一般湿地的名录发布及调整，重要湿地应当依法纳入生态保护红线；严格控制占用湿地，加强对建设项目占用湿地及临时占用湿地的管理，要求建设项目涉及省级重要湿地和一般湿地的，应当征求相关部门意见。
山东省作为黄河沿岸唯一的沿海省份，滨海湿地、沿黄湿地资源丰富、功能重要。《条例》突出山东特色，立足于山东实际，加强对滨海湿地、沿黄湿地及柽柳林资源的保护与修复。
在加强对湿地资源的保护与利用方面，《条例》统筹河流、湖泊、海域等不同类型湿地保护需要，建立健全湿地保护管理体系，规范引导湿地合理利用，保障湿地生态功能和永续利用。
“对不具备建立国家公园、自然保护区或者自然公园条件的湿地，规定因地制宜建设湿地保护小区，并对编制建设方案、征求利益相关方意见、组织评估论证及批准等问题作出规定。”石晓说。
《条例》规定沿海各级政府应当加强对滨海湿地的保护，严格管控围填滨海湿地；强化黄河流域县级以上政府及部门职责，要求重点开展小流域水土流失和土壤盐碱化综合治理，做好河湖岸线保护修复；同时，针对柽柳对保护盐碱湿地的独特作用，规定林业主管部门应当开展柽柳林资源监测，加强保护宣传教育和巡查管护。
《条例》明确湿地合理利用原则，对省级重要湿地和一般湿地利用制定分类指导意见，依法保障湿地所有者、使用者合法权益；对在湿地范围内开展利用活动提出明确要求，避免对湿地造成破坏；鼓励和支持大中小学生开展自然教育，推动形成人与自然和谐共生价值理念。
因地制宜推进保护修复
如何因地制宜推进湿地保护修复工作？《条例》规定湿地修复应当坚持自然恢复为主，自然恢复和人工修复相结合，提高湿地生态系统质量。按照“谁破坏、谁修复”的原则，明确湿地修复责任主体。同时，进一步加强对山东省特色湿地的修复，对滨海湿地、沿黄湿地及柽柳林资源的修复提出要求。
为落实湿地保护措施，《条例》明确监督考核办法，明确建立湿地保护监督检查机制，充分考虑湿地保护跨区域、跨流域等实际需要，结合山东省与毗邻地区建立合作发展、深化交流的做法，建立湿地保护跨区域协作机制，加强与毗邻地区在湿地保护方面的交流与合作，并建立区域内湿地保护协作和信息通报机制。
同时，《条例》规定县级以上人民政府对本行政区域内的湿地保护负责，应当将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，加大湿地保护投入，建立健全湿地保护协调机制和生态保护补偿机制，统筹解决湿地保护工作中的重大问题，并将湿地保护工作所需经费纳入财政预算。省人民政府通过加大财政转移支付力度、地区间人民政府通过横向补偿等措施开展生态保护补偿。
在此基础上，《条例》对擅自占用省级重要湿地的行为设定了责令限期拆除、修复或者采取其他补救措施、罚款等法律责任，切实让法规长牙齿、能咬合、有力量。同时，衔接民法典、湿地保护法、民事诉讼法等有关法律法规，对生态环境损害赔偿和检察机关公益诉讼作出原则性规定。
“《条例》的颁布实施，必将为山东推进湿地资源保护，保障湿地生态安全，推动湿地高质量发展，提供强有力的法治支撑。”山东省自然资源厅党组成员、副厅长、一级巡视员王少瑾表示，将《条例》纳入“八五”普法重要内容，丰富形式载体，扎实做好《条例》学习宣传培训。同时，从维护湿地生态系统整体性出发，确保各项条款落实落细，用法治新动能推动湿地保护高质量发展。
漫画/高岳
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| 山东出台湿地保护条例
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| 摸清“家底”保障生态功能和永续利用
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| （ 2024-08-25 ） 稿件来源： 法治日报法律服务·解读 |
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□ 本报记者 姜东良 梁平妮
湿地被誉为“地球之肾”“物种基因库”，具有涵养水源、净化水质、维护生物多样性、蓄洪抗旱、调节气候和固碳等重要生态功能。山东省地处东部沿海、黄河下游，孕育形成了包括沿海滩涂、内陆滩涂、河流水面、湖泊水面等类型在内的湿地近2800万亩，湿地资源较为丰富。近日，《山东省湿地保护条例》（以下简称《条例》）经省十四届人大常委会第十次会议审议通过。《条例》共七章55条，将于12月1日起施行。
“《条例》施行后，将对加强山东省湿地保护管理工作，维护湿地生态功能及生物多样性，保障生态安全，促进生态文明建设发挥重要作用。”山东省人大常委会委员、办公厅一级巡视员石晓介绍说。
健全湿地保护责任体系
“多年来，山东省委、省政府高度重视湿地保护工作，省政府曾于2013年出台《山东省湿地保护办法》，为维护湿地功能、改善生态环境发挥了积极作用。但是，在实际工作中仍然存在着重用轻养、水资源相对不足、生物资源被过度利用等问题。”山东省司法厅党委委员、副厅长刘振远说，为统筹解决这些问题，有必要制定一部专门的地方性法规，为山东湿地保护工作提供法治保障。
作为山东省湿地保护领域具有统领性的重要配套地方性法规，《条例》以维护湿地生态系统健康为目的，把保护放在优先位置，通过规定湿地资源调查评价、总量管控、分级管理、分类保护、规划编制、监测评估等重要制度，实现规划引领和制度约束并重，搭建起湿地保护管理体制的“四梁八柱”。
《条例》健全湿地保护责任体系，按照“坚持一类事项原则上由一个部门统筹”的管理体制，建立由政府主导，林业主管部门负责，其他相关部门参与的湿地保护协调机制。细化落实了各级人民政府、有关部门和自然保护地管理机构的职责。
《条例》规定，县级以上人民政府应当加强湿地保护协调工作，县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内湿地资源的监督管理，其他主管部门按照职责分工做好湿地保护相关工作；根据黄河保护法精神，规定黄河流域县级以上人民政府以及相关部门应当严格执行黄河保护有关法律、法规的规定，加强沿黄湿地保护与修复；明确将湿地保护纳入领导干部自然资源资产离任审计和本级人民政府综合绩效评价、林长制考核内容，建立约谈制度，对破坏湿地问题突出、保护工作不力、群众反映强烈的地区，省人民政府林业主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府、有关部门的主要负责人，有力推动责任落实落地。
突出“沿黄”“沿海”特色
加强湿地保护与修复工作，首先要摸清“家底”，掌握湿地资源现状及动态变化情况。《条例》按照生态文明制度建设的总体要求，突出湿地保护基础制度建构，明确了湿地资源调查评价、湿地保护规划、湿地监测及预警等重要制度，夯实了湿地保护基础。
《条例》要求建立湿地资源调查评价制度和监测制度，对湿地生态状况进行评估，发布预警信息。同时，规定县级以上人民政府应当落实湿地面积总量管控制度，并将管控目标纳入湿地保护目标责任制；细化分级管理和名录制度，规范省级重要湿地和一般湿地的名录发布及调整，重要湿地应当依法纳入生态保护红线；严格控制占用湿地，加强对建设项目占用湿地及临时占用湿地的管理，要求建设项目涉及省级重要湿地和一般湿地的，应当征求相关部门意见。
山东省作为黄河沿岸唯一的沿海省份，滨海湿地、沿黄湿地资源丰富、功能重要。《条例》突出山东特色，立足于山东实际，加强对滨海湿地、沿黄湿地及柽柳林资源的保护与修复。
在加强对湿地资源的保护与利用方面，《条例》统筹河流、湖泊、海域等不同类型湿地保护需要，建立健全湿地保护管理体系，规范引导湿地合理利用，保障湿地生态功能和永续利用。
“对不具备建立国家公园、自然保护区或者自然公园条件的湿地，规定因地制宜建设湿地保护小区，并对编制建设方案、征求利益相关方意见、组织评估论证及批准等问题作出规定。”石晓说。
《条例》规定沿海各级政府应当加强对滨海湿地的保护，严格管控围填滨海湿地；强化黄河流域县级以上政府及部门职责，要求重点开展小流域水土流失和土壤盐碱化综合治理，做好河湖岸线保护修复；同时，针对柽柳对保护盐碱湿地的独特作用，规定林业主管部门应当开展柽柳林资源监测，加强保护宣传教育和巡查管护。
《条例》明确湿地合理利用原则，对省级重要湿地和一般湿地利用制定分类指导意见，依法保障湿地所有者、使用者合法权益；对在湿地范围内开展利用活动提出明确要求，避免对湿地造成破坏；鼓励和支持大中小学生开展自然教育，推动形成人与自然和谐共生价值理念。
因地制宜推进保护修复
如何因地制宜推进湿地保护修复工作？《条例》规定湿地修复应当坚持自然恢复为主，自然恢复和人工修复相结合，提高湿地生态系统质量。按照“谁破坏、谁修复”的原则，明确湿地修复责任主体。同时，进一步加强对山东省特色湿地的修复，对滨海湿地、沿黄湿地及柽柳林资源的修复提出要求。
为落实湿地保护措施，《条例》明确监督考核办法，明确建立湿地保护监督检查机制，充分考虑湿地保护跨区域、跨流域等实际需要，结合山东省与毗邻地区建立合作发展、深化交流的做法，建立湿地保护跨区域协作机制，加强与毗邻地区在湿地保护方面的交流与合作，并建立区域内湿地保护协作和信息通报机制。
同时，《条例》规定县级以上人民政府对本行政区域内的湿地保护负责，应当将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，加大湿地保护投入，建立健全湿地保护协调机制和生态保护补偿机制，统筹解决湿地保护工作中的重大问题，并将湿地保护工作所需经费纳入财政预算。省人民政府通过加大财政转移支付力度、地区间人民政府通过横向补偿等措施开展生态保护补偿。
在此基础上，《条例》对擅自占用省级重要湿地的行为设定了责令限期拆除、修复或者采取其他补救措施、罚款等法律责任，切实让法规长牙齿、能咬合、有力量。同时，衔接民法典、湿地保护法、民事诉讼法等有关法律法规，对生态环境损害赔偿和检察机关公益诉讼作出原则性规定。
“《条例》的颁布实施，必将为山东推进湿地资源保护，保障湿地生态安全，推动湿地高质量发展，提供强有力的法治支撑。”山东省自然资源厅党组成员、副厅长、一级巡视员王少瑾表示，将《条例》纳入“八五”普法重要内容，丰富形式载体，扎实做好《条例》学习宣传培训。同时，从维护湿地生态系统整体性出发，确保各项条款落实落细，用法治新动能推动湿地保护高质量发展。
漫画/高岳
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