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法学院
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□ 张雪樵 （最高人民检察院副检察长）
检察公益诉讼制度作为习近平法治思想的原创性成果已经成为一项具有中国特色的标志性的法治实施成就。党的二十大报告专门部署了公益诉讼，十四届全国人大常委会将检察公益诉讼专门立法纳入了2024年立法计划的预备项目，这部法律如果通过将成为全世界第一部检察机关公益诉讼的专门性立法，也将是一项前无古人的法治作品。为什么检察公益诉讼发展得这么快？除了顶层设计、立法供给之外，我认为，在法律实施过程中坚持问题导向、坚持改革创新至关重要。作为一项新的法律制度，只有守住立法初心，把握好法治精神，才能确保法律正确实施和法律有效实施的有机统一。
我国检察公益诉讼制度的实施，取得重大影响，主要在于行政公益诉讼。不仅是“官告官”的诉讼类型具有首创性，更重要的是在法律实施过程中，结合我国的政治体制等国情，从实际出发，解放思想，大胆创新。2017年6月，全国人大常委会修订的行政诉讼法，用增加一款的方式规定了行政公益诉讼，但没有规定专门的诉讼程序。我们知道，现有的刑事、民事、行政三大诉讼有着一个共同的特点，就是都只解决一个诉讼主体——一个自然人或者一家单位的纠纷。一件纠纷的解决，可能需要通过一审、二审、再审，检察申诉、抗诉，法院再审、终审，这一整套流程，成本极高，效率较低。检察公益诉讼是否也需要按照这个模式、这个框架、这个定律来办理案件呢？或者说，检察公益诉讼用什么样的程序才能推动实现国家治理体系和治理能力现代化的改革初衷和立法预期？自2020年开始，检察机关开始办理跨行政区划流域治理领域的公益诉讼。在生态环境保护治理方面，这是一个世界性难题，特别是跨省际行政区划的生态保护治理。2020年最高检办理的万峰湖专案，不到一年的时间彻底清理了跨贵州、广西、云南3省5县（市）的网箱养殖污染问题。2021年最高检办理的南四湖专案，八个月时间治理了横跨山东、江苏、安徽、河南4省8市34县区，流域面积三万多平方公里的南四湖污染问题。南四湖是我国北方最大的淡水湖，也是北方污染程度最严重的湖泊，因为跨区域、涉及面广、成因复杂，工矿废水排放污染、农业养殖污染、城乡生活污水污染、船舶污染等多重因素交织，污染问题始终难以根治。最高检立案后不到一年时间，湖水的水质发生了明显的变化。2022年2月10日，最高检在山东济南召开互联网直播公开听证会评估办案成效，两个半小时的听证会，在线观看人数在听证会结束时达到1200万人，并且没有一个网民对办案成效质疑。最高检办理的长江船舶污染治理专案，解决了长江经济带11省市、长江流域3500条通航干支流的船舶污染问题，长江成为全世界第一条基本实现船舶零排放的大江大河，超过了此前在船舶污染治理上最先进的莱茵河—多瑙河。检察公益诉讼的这些生动实践，有力证明了公益诉讼在破解流域治理等世界性难题上的独特成效，但是，回过头来，我们也在反思，独特的成效究竟来源于哪些程序设计？来源于哪些改革创新？
一是审前程序。传统民事、行政诉讼自法院立案受理开始，因此不少人认为只有起诉到法院，双方对簿公堂的公益诉讼才算得上公益诉讼，检察机关在起诉前通过检察建议等方式督促政府解决公益保护纠纷的还算不上公益诉讼。刚刚列举的流域治理案例，基本上都是在行政公益诉讼的审前阶段实现公益保护目的的。南四湖专案，检察机关共立案办理185件行政公益诉讼案件，其中只有1件，向法院提起诉讼，其他案件都是在审前阶段解决了问题。还有20件民事公益诉讼向法院提起诉讼，但没有办理一件刑事案件，这样一个大湖的流域治理，没有一个人入刑，这在我国的生态环境司法治理中也是十分特别的。如果检察机关把公益诉讼的工作重心像三大诉讼一样放在法院庭审阶段，那么再多几十倍数量的法官来审理这么多主体的公益诉讼案件，也不可能取得涉及面如此之广的治理效率。
二是一体化办案。传统司法体制设定了四级检察机关，上级领导下级，但具体办案中各司其职。四级检察机关不可能同时办理同一个案件。但上述的流域治理专案，四级检察机关执行组团式一体化办案，采用大兵团作战模式，有效破解了上下游、左右岸不同步问题，并且形成了蝴蝶效应。在长江船舶污染治理专案中，500多个基层检察院按照统一要求、统一标准同步办案，为了同一个办案目标，攥指成拳，发挥出“1+1＞2”的治理效能。
三是符合督促之诉定位的诉讼请求。传统行政诉讼的诉讼请求与审理焦点多是当事人的权利减损和义务增加等纠纷问题。但行政公益诉讼办案规则明确要求检察机关行政公益诉讼案件的诉讼请求不予载明行政相对人的权利减损或义务增加事项，要求行政相对人不列为第三人。刚开始，有些观点还不大被接受。但实践证明，正因为丢下了第三人的包袱，轻装上阵，才保证了办案的高效。直到目前，检察公益诉讼案件很少进入上诉程序。聚焦解决实际问题，不以公堂上的输赢论英雄，也是检察公益诉讼高效的原因之一。
所以，改革创新是检察公益诉讼的成功之道，司法改革是法治建设的重要法宝。下一步，我们会继续坚持用改革的精神、用创新的思维应对问题和挑战。比如，拓宽公众有序参与司法渠道，提升司法公信力。让社会公众、具有专业知识的人更多地参与到检察办案当中，解决好公益诉讼案件涉及领域广与办案力量有限、专业知识不足之间的矛盾；又如，以大数据等现代科技赋能公益诉讼案件办理。构建完善快速检测、无人机、卫星遥感等“空天地”一体化技术支持体系，研发运用大数据法律监督模型解决某一行业、某一领域的系统性问题，顺应时代发展的浪潮，为办案插上科技的“翅膀”。
习近平总书记提出，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。实现这一目标，仅靠检察官的勤奋与智慧远远不够，需要现代科技赋能，更需要人民的广泛参与，只有集众智汇众力，才能最大限度激发制度效能，让案件办理既公正又高效，真正实现中国式司法现代化。
（文章为作者在《中国法治实施报告(2024)》发布会上的致辞节选）
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| 进一步全面深化改革与检察公益诉讼
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| （ 2024-07-17 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 张雪樵 （最高人民检察院副检察长）
检察公益诉讼制度作为习近平法治思想的原创性成果已经成为一项具有中国特色的标志性的法治实施成就。党的二十大报告专门部署了公益诉讼，十四届全国人大常委会将检察公益诉讼专门立法纳入了2024年立法计划的预备项目，这部法律如果通过将成为全世界第一部检察机关公益诉讼的专门性立法，也将是一项前无古人的法治作品。为什么检察公益诉讼发展得这么快？除了顶层设计、立法供给之外，我认为，在法律实施过程中坚持问题导向、坚持改革创新至关重要。作为一项新的法律制度，只有守住立法初心，把握好法治精神，才能确保法律正确实施和法律有效实施的有机统一。
我国检察公益诉讼制度的实施，取得重大影响，主要在于行政公益诉讼。不仅是“官告官”的诉讼类型具有首创性，更重要的是在法律实施过程中，结合我国的政治体制等国情，从实际出发，解放思想，大胆创新。2017年6月，全国人大常委会修订的行政诉讼法，用增加一款的方式规定了行政公益诉讼，但没有规定专门的诉讼程序。我们知道，现有的刑事、民事、行政三大诉讼有着一个共同的特点，就是都只解决一个诉讼主体——一个自然人或者一家单位的纠纷。一件纠纷的解决，可能需要通过一审、二审、再审，检察申诉、抗诉，法院再审、终审，这一整套流程，成本极高，效率较低。检察公益诉讼是否也需要按照这个模式、这个框架、这个定律来办理案件呢？或者说，检察公益诉讼用什么样的程序才能推动实现国家治理体系和治理能力现代化的改革初衷和立法预期？自2020年开始，检察机关开始办理跨行政区划流域治理领域的公益诉讼。在生态环境保护治理方面，这是一个世界性难题，特别是跨省际行政区划的生态保护治理。2020年最高检办理的万峰湖专案，不到一年的时间彻底清理了跨贵州、广西、云南3省5县（市）的网箱养殖污染问题。2021年最高检办理的南四湖专案，八个月时间治理了横跨山东、江苏、安徽、河南4省8市34县区，流域面积三万多平方公里的南四湖污染问题。南四湖是我国北方最大的淡水湖，也是北方污染程度最严重的湖泊，因为跨区域、涉及面广、成因复杂，工矿废水排放污染、农业养殖污染、城乡生活污水污染、船舶污染等多重因素交织，污染问题始终难以根治。最高检立案后不到一年时间，湖水的水质发生了明显的变化。2022年2月10日，最高检在山东济南召开互联网直播公开听证会评估办案成效，两个半小时的听证会，在线观看人数在听证会结束时达到1200万人，并且没有一个网民对办案成效质疑。最高检办理的长江船舶污染治理专案，解决了长江经济带11省市、长江流域3500条通航干支流的船舶污染问题，长江成为全世界第一条基本实现船舶零排放的大江大河，超过了此前在船舶污染治理上最先进的莱茵河—多瑙河。检察公益诉讼的这些生动实践，有力证明了公益诉讼在破解流域治理等世界性难题上的独特成效，但是，回过头来，我们也在反思，独特的成效究竟来源于哪些程序设计？来源于哪些改革创新？
一是审前程序。传统民事、行政诉讼自法院立案受理开始，因此不少人认为只有起诉到法院，双方对簿公堂的公益诉讼才算得上公益诉讼，检察机关在起诉前通过检察建议等方式督促政府解决公益保护纠纷的还算不上公益诉讼。刚刚列举的流域治理案例，基本上都是在行政公益诉讼的审前阶段实现公益保护目的的。南四湖专案，检察机关共立案办理185件行政公益诉讼案件，其中只有1件，向法院提起诉讼，其他案件都是在审前阶段解决了问题。还有20件民事公益诉讼向法院提起诉讼，但没有办理一件刑事案件，这样一个大湖的流域治理，没有一个人入刑，这在我国的生态环境司法治理中也是十分特别的。如果检察机关把公益诉讼的工作重心像三大诉讼一样放在法院庭审阶段，那么再多几十倍数量的法官来审理这么多主体的公益诉讼案件，也不可能取得涉及面如此之广的治理效率。
二是一体化办案。传统司法体制设定了四级检察机关，上级领导下级，但具体办案中各司其职。四级检察机关不可能同时办理同一个案件。但上述的流域治理专案，四级检察机关执行组团式一体化办案，采用大兵团作战模式，有效破解了上下游、左右岸不同步问题，并且形成了蝴蝶效应。在长江船舶污染治理专案中，500多个基层检察院按照统一要求、统一标准同步办案，为了同一个办案目标，攥指成拳，发挥出“1+1＞2”的治理效能。
三是符合督促之诉定位的诉讼请求。传统行政诉讼的诉讼请求与审理焦点多是当事人的权利减损和义务增加等纠纷问题。但行政公益诉讼办案规则明确要求检察机关行政公益诉讼案件的诉讼请求不予载明行政相对人的权利减损或义务增加事项，要求行政相对人不列为第三人。刚开始，有些观点还不大被接受。但实践证明，正因为丢下了第三人的包袱，轻装上阵，才保证了办案的高效。直到目前，检察公益诉讼案件很少进入上诉程序。聚焦解决实际问题，不以公堂上的输赢论英雄，也是检察公益诉讼高效的原因之一。
所以，改革创新是检察公益诉讼的成功之道，司法改革是法治建设的重要法宝。下一步，我们会继续坚持用改革的精神、用创新的思维应对问题和挑战。比如，拓宽公众有序参与司法渠道，提升司法公信力。让社会公众、具有专业知识的人更多地参与到检察办案当中，解决好公益诉讼案件涉及领域广与办案力量有限、专业知识不足之间的矛盾；又如，以大数据等现代科技赋能公益诉讼案件办理。构建完善快速检测、无人机、卫星遥感等“空天地”一体化技术支持体系，研发运用大数据法律监督模型解决某一行业、某一领域的系统性问题，顺应时代发展的浪潮，为办案插上科技的“翅膀”。
习近平总书记提出，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。实现这一目标，仅靠检察官的勤奋与智慧远远不够，需要现代科技赋能，更需要人民的广泛参与，只有集众智汇众力，才能最大限度激发制度效能，让案件办理既公正又高效，真正实现中国式司法现代化。
（文章为作者在《中国法治实施报告(2024)》发布会上的致辞节选）
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