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法治政府
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□ 梅宏
2023年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》不仅在陆海统筹原则指导下实行与陆域自然保护地相一致的分类管控，而且以新型海洋公园制度、海洋自然保护区制度替代海洋特别保护区制度，并与国土空间规划制度、生态保护红线制度等衔接，协同推进我国生态文明制度建设。
管控，是指管理者影响组织中其他成员以实现组织战略的过程。当前，我国海洋自然保护地管控面临的问题主要有：
第一，海洋自然保护地管控与规划脱节。我国海洋自然保护地建设经历过“抢救式保护”阶段，因缺乏针对海洋自然保护地发展的相关规划，导致其整体发展方向不明确。我国海洋自然保护地空间布局、分类体系、管理体制等方面的不足致使管理过程中出现空间分割、环境因素碎片化现象，并引发海洋自然保护地管理分割、破碎以及孤岛化问题。
第二，海洋自然保护地管控质量有待进一步提高。海洋自然保护地管控专业性强，对业务人员、技术条件要求高，然而，相关法律、政策的缺位导致许多海洋自然保护地（尤其市、县级保护区）尚未建立独立专职机构，也缺少长期从事保护区建设的专业人员，自然保护地管理体制改革尚未全面完成，已影响海洋自然保护地的管控质量。
第三，全面落实陆海统筹战略尚待推进管控思维更新、管控方式变革。一些“陆海兼备”的自然保护地因过去由林业、环境行政部门主管，导致其现实管控工作中仍不免因循“重陆轻海”的惯性思维，陆海综合治理有名无实，陆海环境管控衔接机制也不够完备。
第四，海洋特别保护区制度定位不明。海洋特别保护区制度旨在协调开发与保护，然而，基层管理人员难以把握管控措施和标准。随着修订后的《中华人民共和国海洋环境保护法》施行，海洋特别保护区转型、新建海洋公园问题日渐突出。
第五，“三区”（即核心区、缓冲区和实验区）划分方式作为海洋自然保护地的分区管控依据并不科学。不同海洋区域的自然条件差异明显，海洋自然保护地受潮汐、鸟类迁徙等自然因素影响较大，而“三区”划分方式未关注物种栖息地的生境保护，分区管控措施针对性弱，故这一分区方式的制度优势难以转化为环境治理效能。
分类施策、分区治理、精细化建设，是我国海洋自然保护地分类分区管控的改革方向。海洋自然保护地分类分区管控既有空间规划的自然科学依据，又有区域治理的社会科学依据，且与精细化建设之间具有手段与目的的关系，是应对前述问题的核心策略。结合法理、政策与实践，下文为解决我国海洋自然保护地分类分区管控的问题提出对策：
首先，将海洋自然保护地分类分区与国土空间规划相衔接。编制自然保护地规划是进行自然保护地管控的先导性工作，海洋自然保护地的生态环境分区管控方案应当与陆海统筹的国土空间规划相衔接。科学管控要求规划先行、机构改革破局，而后针对不同类型、特点的海洋自然保护地采取相应的管控措施，并根据实践中出现的新问题不断调整管控策略。
其次，在海洋自然保护地分类分区管控过程中推进陆海统筹区域联动治理。基于陆海统筹战略完善对海洋自然保护地的科学管控，需要确立陆海统筹区域联动治理机制，尤其要重视海岸带生态系统规划与治理。陆海统筹、联动治理将海岸带自然保护地视为完整的生态系统，以区域治理的视角看待兼涉陆域、海域的自然保护地，基于海洋自然保护地的设立目标确定其全域覆盖的生态环境分类分区管控。
再次，在海洋自然保护地分类分区管控过程中逐步实现精细化建设目标。海洋自然保护地分类分区从宏观和微观层面为差别化管控作出安排，顶层设计则确立“精细化建设”目标，通过分类施策、分区管控，旨在使管控对策符合自然生态系统的原真性、整体性、系统性。海洋自然保护地分类分区的差别化管控是不可或缺的手段，而精细化建设将使各级各类海洋自然保护地的管控发挥最大效用。实践中，需要不断总结行之有效的做法，明确相关主体的权利、义务、责任，使具有普遍影响力的行为规范、管理制度在立法时得以法律化。
最后，海洋自然保护地在分类、分区方面不宜特立独行，而应当基于陆海统筹战略提出的分类分区管控要求，融入新时代的自然保护地体系中。要进行分类分区管控，重构海洋保护地类型是第一步。海洋自然保护地的管控宏观上侧重于由海洋自然保护区、海洋特别保护区、海洋公园转向海洋国家公园、海洋自然保护区、海洋公园的类别重构；微观上侧重于完善海洋自然保护地内部的分区管控，转向核心保护区和一般控制区的二级功能分区模式。当前，《中华人民共和国海洋环境保护法》与拟制定的自然保护地法形成法律规范之间的关联，并对禁止在自然保护地新设工业排污口和城镇污水处理厂排污口作出规定。接下来，我国已列入立法规划中的国家公园法（自然保护地法，一并考虑）应当对各级各类自然保护地管控落实陆海统筹战略作出规定。
当前，顺应国土空间规划体系“多规合一”的建设要求，我国通过识别并确认生态功能保护区，将现行的饮用水水源保护区以及现有自然保护地范围以外的生态保护红线区域合并，形成自成一类的中国自然保护地类型，为自然保护地的分类贡献中国方案，并基于陆海统筹战略提出分区差异化管控、精细化建设的对策，为海洋自然保护地的分类分区管控提供新思路。
（作者系中国海洋大学法学院教授、中国海洋大学海洋发展研究院高级研究员）
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| 我国海洋自然保护地分类分区管控的问题与对策
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| （ 2024-06-14 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 梅宏
2023年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》不仅在陆海统筹原则指导下实行与陆域自然保护地相一致的分类管控，而且以新型海洋公园制度、海洋自然保护区制度替代海洋特别保护区制度，并与国土空间规划制度、生态保护红线制度等衔接，协同推进我国生态文明制度建设。
管控，是指管理者影响组织中其他成员以实现组织战略的过程。当前，我国海洋自然保护地管控面临的问题主要有：
第一，海洋自然保护地管控与规划脱节。我国海洋自然保护地建设经历过“抢救式保护”阶段，因缺乏针对海洋自然保护地发展的相关规划，导致其整体发展方向不明确。我国海洋自然保护地空间布局、分类体系、管理体制等方面的不足致使管理过程中出现空间分割、环境因素碎片化现象，并引发海洋自然保护地管理分割、破碎以及孤岛化问题。
第二，海洋自然保护地管控质量有待进一步提高。海洋自然保护地管控专业性强，对业务人员、技术条件要求高，然而，相关法律、政策的缺位导致许多海洋自然保护地（尤其市、县级保护区）尚未建立独立专职机构，也缺少长期从事保护区建设的专业人员，自然保护地管理体制改革尚未全面完成，已影响海洋自然保护地的管控质量。
第三，全面落实陆海统筹战略尚待推进管控思维更新、管控方式变革。一些“陆海兼备”的自然保护地因过去由林业、环境行政部门主管，导致其现实管控工作中仍不免因循“重陆轻海”的惯性思维，陆海综合治理有名无实，陆海环境管控衔接机制也不够完备。
第四，海洋特别保护区制度定位不明。海洋特别保护区制度旨在协调开发与保护，然而，基层管理人员难以把握管控措施和标准。随着修订后的《中华人民共和国海洋环境保护法》施行，海洋特别保护区转型、新建海洋公园问题日渐突出。
第五，“三区”（即核心区、缓冲区和实验区）划分方式作为海洋自然保护地的分区管控依据并不科学。不同海洋区域的自然条件差异明显，海洋自然保护地受潮汐、鸟类迁徙等自然因素影响较大，而“三区”划分方式未关注物种栖息地的生境保护，分区管控措施针对性弱，故这一分区方式的制度优势难以转化为环境治理效能。
分类施策、分区治理、精细化建设，是我国海洋自然保护地分类分区管控的改革方向。海洋自然保护地分类分区管控既有空间规划的自然科学依据，又有区域治理的社会科学依据，且与精细化建设之间具有手段与目的的关系，是应对前述问题的核心策略。结合法理、政策与实践，下文为解决我国海洋自然保护地分类分区管控的问题提出对策：
首先，将海洋自然保护地分类分区与国土空间规划相衔接。编制自然保护地规划是进行自然保护地管控的先导性工作，海洋自然保护地的生态环境分区管控方案应当与陆海统筹的国土空间规划相衔接。科学管控要求规划先行、机构改革破局，而后针对不同类型、特点的海洋自然保护地采取相应的管控措施，并根据实践中出现的新问题不断调整管控策略。
其次，在海洋自然保护地分类分区管控过程中推进陆海统筹区域联动治理。基于陆海统筹战略完善对海洋自然保护地的科学管控，需要确立陆海统筹区域联动治理机制，尤其要重视海岸带生态系统规划与治理。陆海统筹、联动治理将海岸带自然保护地视为完整的生态系统，以区域治理的视角看待兼涉陆域、海域的自然保护地，基于海洋自然保护地的设立目标确定其全域覆盖的生态环境分类分区管控。
再次，在海洋自然保护地分类分区管控过程中逐步实现精细化建设目标。海洋自然保护地分类分区从宏观和微观层面为差别化管控作出安排，顶层设计则确立“精细化建设”目标，通过分类施策、分区管控，旨在使管控对策符合自然生态系统的原真性、整体性、系统性。海洋自然保护地分类分区的差别化管控是不可或缺的手段，而精细化建设将使各级各类海洋自然保护地的管控发挥最大效用。实践中，需要不断总结行之有效的做法，明确相关主体的权利、义务、责任，使具有普遍影响力的行为规范、管理制度在立法时得以法律化。
最后，海洋自然保护地在分类、分区方面不宜特立独行，而应当基于陆海统筹战略提出的分类分区管控要求，融入新时代的自然保护地体系中。要进行分类分区管控，重构海洋保护地类型是第一步。海洋自然保护地的管控宏观上侧重于由海洋自然保护区、海洋特别保护区、海洋公园转向海洋国家公园、海洋自然保护区、海洋公园的类别重构；微观上侧重于完善海洋自然保护地内部的分区管控，转向核心保护区和一般控制区的二级功能分区模式。当前，《中华人民共和国海洋环境保护法》与拟制定的自然保护地法形成法律规范之间的关联，并对禁止在自然保护地新设工业排污口和城镇污水处理厂排污口作出规定。接下来，我国已列入立法规划中的国家公园法（自然保护地法，一并考虑）应当对各级各类自然保护地管控落实陆海统筹战略作出规定。
当前，顺应国土空间规划体系“多规合一”的建设要求，我国通过识别并确认生态功能保护区，将现行的饮用水水源保护区以及现有自然保护地范围以外的生态保护红线区域合并，形成自成一类的中国自然保护地类型，为自然保护地的分类贡献中国方案，并基于陆海统筹战略提出分区差异化管控、精细化建设的对策，为海洋自然保护地的分类分区管控提供新思路。
（作者系中国海洋大学法学院教授、中国海洋大学海洋发展研究院高级研究员）
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