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法治经纬
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□ 本报记者 陈磊
今年58岁的安徽含山人金枝目前在北京干家政，再过两年就到了领养老金的年龄，但她决定先不回农村老家养老了——一方面她想趁着自己干得动，在北京再多挣几年钱；另一方面，老家的医疗水平也不高，并且村里没有敬老院，只能去县城或镇上，很不方便，敬老院也不一定能提供理想的养老服务。
在我国，像金枝这样面临养老困境的农村老人不在少数。根据第七次全国人口普查结果，生活在农村的60岁及以上人口有1.2亿人。
中国社会科学院农村发展研究所与社会科学文献出版社近日发布《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2023～2024）》（以下简称《农村绿皮书》）称，随着我国人口老龄化进入加速阶段，农村养老问题日益凸显，比如农村养老的经济保障水平偏低，农村养老服务主体欠缺且服务质量不高，农村老年人健康支撑资源有限。
接受《法治日报》记者采访的专家指出，应对和破解农村养老的困境，须全面关注农村老年居民的收入、健康、照护等各个方面，着力健全和完善农村社会保障、养老服务和健康支撑等多重农村养老体系，加强医疗和就业方面的顶层规划与政策构建，确保农村老年居民的生活质量和幸福感。
经济保障水平偏低
居民参保意识不强
今年70岁的湖南邵阳人文善公一直生活在农村。早些年妻子去世后，他一边在当地的建筑工地打工，一边抚养两个孩子。孩子们长大后，先后定居湖南长沙。
他住不惯城里，也不愿给孩子增加负担，就一直在邵阳农村生活。2014年，根据当地城乡居民养老保险制度，年满60岁的他即使没有缴纳养老保险费，也可以每年领取养老金，这让他很高兴。加上他平时跟着熟人在当地的建筑工地打工，砌墙、粉墙，每年能有两万元左右的收入。
而随着年龄越来越大，他打工的机会越来越少，前年全年收入只有七八千元，去年收入更少。“我现在年纪大了，身体也不太好，人家有活也不找我了。”文善公感慨道。
他一边在外面打工，一边领养老金，前年和去年每年领到1400元养老金。文善公告诉记者，村里像他这样一边打工一边领养老金的村民还不少。
为了从制度上解决农村居民的社会养老问题，2009年，我国启动新型农村社会养老保险试点工作。2014年，为了进一步优化养老保险制度，我国将新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险合并，进而建立起城乡居民基本养老保险制度。
《农村绿皮书》课题组研究发现，农村养老的经济保障水平偏低。在微观层面，农村老年居民主要依靠自身劳动收入和子女的经济支持来维持生计。一方面，随着年龄增长，老年居民的劳动能力逐渐减弱，劳动收入相应减少；另一方面，来自子女的代际经济支持有限。当前年轻人面临的教育、住房和医疗等经济压力较大，这使其为农村父母提供经济赡养方面的能力受限，难以充分满足父母的养老需求。
“在宏观层面，农村的基本社会养老保险制度保障水平不高，低于农村最低生活保障平均标准。2022年，城乡居民的年人均领取养老保险金额为2456元，即农民领取的养老金平均为每月204.7元，仅相当于农村最低生活保障平均标准的35.2%（民政部发布的《2022年民政事业发展统计公报》显示，2022年全国农村低保平均保障标准为582.1元/人/月）。”课题组称，分析原因，一方面是财政给予的基础养老金水平太低；另一方面是农村居民参保意识不强、缴费档次低。此外，城乡居民基本养老保险制度在城乡和地区之间差距显著。
公共财政投入不足
服务设施人才短缺
金枝个头不高，说话时语速很快，带着浓重的口音。她2004年随丈夫到北京打工，经人介绍到北京一居民家从事家政，一干就是20年。
金枝不住雇主家里，而是和丈夫租住在北京顺义区一个城中村。她一般早上5点多起床做早饭，饭后乘坐公交车往雇主家里赶，一般8点前到岗，换上工作服后，开始刷碗、打扫房间、擦地板、准备饭菜，下午4点下班换上干净衣服，再坐公交车回家。她每周工作6天，每月收入5000元左右。
过去20年间，金枝每逢春节都会回到农村老家，老家只有85岁的母亲守着。今年春节过后，她大哥和嫂嫂为了照顾母亲回到了村里。
金枝告诉记者，她不能在北京养老，因为既没有在北京买房，也没有在北京参加社保，等以后干不动了，还是要回老家。她这些年已经攒下了不少养老钱。
但让金枝忧心的是，等自己回到农村老家，到哪里养老是个问题。村里没有敬老院，要是想去敬老院养老，只能到县城或镇上。而且，她也不觉得敬老院能提供理想的养老服务。他们兄妹曾经想把母亲送进敬老院，但经过考察发现没有令人满意的。如果住在自己家里养老，到时看病都是问题，最近的医院也是镇卫生院，距离村子也有几十公里。
《农村绿皮书》课题组认为，农村养老服务主体欠缺，服务质量不高，也是农村养老面临的问题。
“传统家庭养老模式正逐渐瓦解，农村老年居民面临生活照料的缺失。在传统社会结构中，子女的角色是农村老年居民生活照料的主要承担者，这种由子女承担养老责任的居家养老模式在农村养老服务体系中具有基础性地位。然而，随着时代的变迁，家庭的养老服务功能逐渐衰退，使农村老年居民的生活照料问题日益凸显。”《农村绿皮书》课题组称。
根据《农村绿皮书》，公共财政在农村养老服务的投入不足，部分农村地区的养老服务基础设施建设尚未完善。一方面，部分农村地区的养老机构数量与设施欠缺，“硬件”供给不足；另一方面，部分农村地区的养老机构服务质量不高、内容单一，“软件”供给欠缺，农村养老机构的服务水平普遍偏低、内容单一，难以满足老年居民多方面的养老服务需求。此外，农村养老服务队伍建设薄弱，养老服务人才短缺；公共文化建设较为滞后，导致农村老年居民心理健康问题突出。
健全制度政策体系
拓展养老服务路径
根据第七次全国人口普查的数据，我国农村的常住人口为50879万人，其中60岁及以上的人口为12136万人，占农村总人口的比重为23.8%；65岁及以上人口为9035万人，占农村总人口的比重为17.7%。
在《农村绿皮书》课题组看来，相较于城镇地区，农村人口老龄化的程度更深、速度更快，农村老年人的健康状况较差、医疗负担较重。此外，人口流动的加剧和社会观念的变迁使农村养老的保障模式日益多样化，农村养老服务的需求呈现差异化。总体上说，农村养老问题面临较大困境。
河南农业大学政策法规办公室副主任、教授张帅梁告诉记者，农村老龄人口的增加推动村庄社会结构、生产生活方式和乡村治理持续向老龄社会转变，养老问题已成为农村面临的重大问题。
为积极应对农村养老困境，《农村绿皮书》课题组成员、中国社会科学院农村发展研究所助理研究员李昊的建议是，健全完善农村养老事业的制度政策体系，加快完善社会保障、养老服务、健康支撑三大农村养老体系。其中包括，制订针对农村养老问题的详细行动计划与战略路径，构建一套完整且相互衔接的规划框架；充分调动各方力量，构建多功能、立体化的农村养老服务体系；健全相关法律法规，为农村养老制度完善提供保障。
在张帅梁看来，农村养老服务不仅是农民个人问题，还是具有社会属性的准公共物品，是与每个人息息相关的民生工程。中共中央、国务院印发的《关于加强新时代老龄工作的意见》提出，“要充分发挥政府、市场、社会以及家庭在老龄工作中的作用，形成多元主体责任共担的新局面”。具体到农村养老来说，要整合多元主体，形成扁平化系统化养老治理网络，即政府要承担政策制定和资源供给的主导角色，村庄社会提供邻里互助帮扶支持功能，市场在盈利和公益的平衡中实现持续供给，家庭依然要承担物质供给和精神抚慰的传统作用和基础功能。
李昊认为，提高农村老年居民收入水平，是解决农村养老问题的关键所在。应进一步提升基础养老金水平，在财政投入条件允许的情况下，建议以最低生活保障标准作为目标，稳步提升基础养老金水平。在推进这一政策时，需要充分考虑财政承受能力，并妥善平衡各方利益。同时应拓宽城乡居民基本养老保险的资金筹集和增值渠道，充分发挥商业保险对社会养老保险的有益补充作用。
张帅梁提出，还要拓展农村养老服务路径，形成良性互动的城乡融合和公私合营新格局。构建区域城乡养老服务资源整合机制，推动区域中心城市开展农村养老人才培养、项目投资、异地养老合作、医养结合等服务，实现城乡养老资源的有机融合；充分发挥政府和市场的作用，利用农村福利院、养老院等富余资源，推行“一院两区”改造，即在一所养老院、福利院内建设特困供养服务区和社会养老服务区，在公办养老机构内部，实现公益机制和市场机制的有机结合，提升基层养老机构自身造血能力和可持续发展水平。
“要强化资金统筹，形成百川入海的财政金融供给体系。统筹使用一般预算资金、福利彩票公益金、服务业发展专项资金等，支持农村养老服务业发展。充分利用支持养老服务发展的各类财政资金，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入。”张帅梁说。
李昊建议，加快推进城乡基本公共服务均等化。在公共服务资源投入方面完善城乡均衡配置机制，补齐农村养老、医疗服务供给上的短板。补充农村养老服务人才，强化医疗卫生人才队伍建设。
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| 医疗服务供给有短板 养老设施不足服务质量不高
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| 农村养老困境亟待破局
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| （ 2024-06-12 ） 稿件来源： 法治日报法治经纬 |
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□ 本报记者 陈磊
今年58岁的安徽含山人金枝目前在北京干家政，再过两年就到了领养老金的年龄，但她决定先不回农村老家养老了——一方面她想趁着自己干得动，在北京再多挣几年钱；另一方面，老家的医疗水平也不高，并且村里没有敬老院，只能去县城或镇上，很不方便，敬老院也不一定能提供理想的养老服务。
在我国，像金枝这样面临养老困境的农村老人不在少数。根据第七次全国人口普查结果，生活在农村的60岁及以上人口有1.2亿人。
中国社会科学院农村发展研究所与社会科学文献出版社近日发布《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2023～2024）》（以下简称《农村绿皮书》）称，随着我国人口老龄化进入加速阶段，农村养老问题日益凸显，比如农村养老的经济保障水平偏低，农村养老服务主体欠缺且服务质量不高，农村老年人健康支撑资源有限。
接受《法治日报》记者采访的专家指出，应对和破解农村养老的困境，须全面关注农村老年居民的收入、健康、照护等各个方面，着力健全和完善农村社会保障、养老服务和健康支撑等多重农村养老体系，加强医疗和就业方面的顶层规划与政策构建，确保农村老年居民的生活质量和幸福感。
经济保障水平偏低
居民参保意识不强
今年70岁的湖南邵阳人文善公一直生活在农村。早些年妻子去世后，他一边在当地的建筑工地打工，一边抚养两个孩子。孩子们长大后，先后定居湖南长沙。
他住不惯城里，也不愿给孩子增加负担，就一直在邵阳农村生活。2014年，根据当地城乡居民养老保险制度，年满60岁的他即使没有缴纳养老保险费，也可以每年领取养老金，这让他很高兴。加上他平时跟着熟人在当地的建筑工地打工，砌墙、粉墙，每年能有两万元左右的收入。
而随着年龄越来越大，他打工的机会越来越少，前年全年收入只有七八千元，去年收入更少。“我现在年纪大了，身体也不太好，人家有活也不找我了。”文善公感慨道。
他一边在外面打工，一边领养老金，前年和去年每年领到1400元养老金。文善公告诉记者，村里像他这样一边打工一边领养老金的村民还不少。
为了从制度上解决农村居民的社会养老问题，2009年，我国启动新型农村社会养老保险试点工作。2014年，为了进一步优化养老保险制度，我国将新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险合并，进而建立起城乡居民基本养老保险制度。
《农村绿皮书》课题组研究发现，农村养老的经济保障水平偏低。在微观层面，农村老年居民主要依靠自身劳动收入和子女的经济支持来维持生计。一方面，随着年龄增长，老年居民的劳动能力逐渐减弱，劳动收入相应减少；另一方面，来自子女的代际经济支持有限。当前年轻人面临的教育、住房和医疗等经济压力较大，这使其为农村父母提供经济赡养方面的能力受限，难以充分满足父母的养老需求。
“在宏观层面，农村的基本社会养老保险制度保障水平不高，低于农村最低生活保障平均标准。2022年，城乡居民的年人均领取养老保险金额为2456元，即农民领取的养老金平均为每月204.7元，仅相当于农村最低生活保障平均标准的35.2%（民政部发布的《2022年民政事业发展统计公报》显示，2022年全国农村低保平均保障标准为582.1元/人/月）。”课题组称，分析原因，一方面是财政给予的基础养老金水平太低；另一方面是农村居民参保意识不强、缴费档次低。此外，城乡居民基本养老保险制度在城乡和地区之间差距显著。
公共财政投入不足
服务设施人才短缺
金枝个头不高，说话时语速很快，带着浓重的口音。她2004年随丈夫到北京打工，经人介绍到北京一居民家从事家政，一干就是20年。
金枝不住雇主家里，而是和丈夫租住在北京顺义区一个城中村。她一般早上5点多起床做早饭，饭后乘坐公交车往雇主家里赶，一般8点前到岗，换上工作服后，开始刷碗、打扫房间、擦地板、准备饭菜，下午4点下班换上干净衣服，再坐公交车回家。她每周工作6天，每月收入5000元左右。
过去20年间，金枝每逢春节都会回到农村老家，老家只有85岁的母亲守着。今年春节过后，她大哥和嫂嫂为了照顾母亲回到了村里。
金枝告诉记者，她不能在北京养老，因为既没有在北京买房，也没有在北京参加社保，等以后干不动了，还是要回老家。她这些年已经攒下了不少养老钱。
但让金枝忧心的是，等自己回到农村老家，到哪里养老是个问题。村里没有敬老院，要是想去敬老院养老，只能到县城或镇上。而且，她也不觉得敬老院能提供理想的养老服务。他们兄妹曾经想把母亲送进敬老院，但经过考察发现没有令人满意的。如果住在自己家里养老，到时看病都是问题，最近的医院也是镇卫生院，距离村子也有几十公里。
《农村绿皮书》课题组认为，农村养老服务主体欠缺，服务质量不高，也是农村养老面临的问题。
“传统家庭养老模式正逐渐瓦解，农村老年居民面临生活照料的缺失。在传统社会结构中，子女的角色是农村老年居民生活照料的主要承担者，这种由子女承担养老责任的居家养老模式在农村养老服务体系中具有基础性地位。然而，随着时代的变迁，家庭的养老服务功能逐渐衰退，使农村老年居民的生活照料问题日益凸显。”《农村绿皮书》课题组称。
根据《农村绿皮书》，公共财政在农村养老服务的投入不足，部分农村地区的养老服务基础设施建设尚未完善。一方面，部分农村地区的养老机构数量与设施欠缺，“硬件”供给不足；另一方面，部分农村地区的养老机构服务质量不高、内容单一，“软件”供给欠缺，农村养老机构的服务水平普遍偏低、内容单一，难以满足老年居民多方面的养老服务需求。此外，农村养老服务队伍建设薄弱，养老服务人才短缺；公共文化建设较为滞后，导致农村老年居民心理健康问题突出。
健全制度政策体系
拓展养老服务路径
根据第七次全国人口普查的数据，我国农村的常住人口为50879万人，其中60岁及以上的人口为12136万人，占农村总人口的比重为23.8%；65岁及以上人口为9035万人，占农村总人口的比重为17.7%。
在《农村绿皮书》课题组看来，相较于城镇地区，农村人口老龄化的程度更深、速度更快，农村老年人的健康状况较差、医疗负担较重。此外，人口流动的加剧和社会观念的变迁使农村养老的保障模式日益多样化，农村养老服务的需求呈现差异化。总体上说，农村养老问题面临较大困境。
河南农业大学政策法规办公室副主任、教授张帅梁告诉记者，农村老龄人口的增加推动村庄社会结构、生产生活方式和乡村治理持续向老龄社会转变，养老问题已成为农村面临的重大问题。
为积极应对农村养老困境，《农村绿皮书》课题组成员、中国社会科学院农村发展研究所助理研究员李昊的建议是，健全完善农村养老事业的制度政策体系，加快完善社会保障、养老服务、健康支撑三大农村养老体系。其中包括，制订针对农村养老问题的详细行动计划与战略路径，构建一套完整且相互衔接的规划框架；充分调动各方力量，构建多功能、立体化的农村养老服务体系；健全相关法律法规，为农村养老制度完善提供保障。
在张帅梁看来，农村养老服务不仅是农民个人问题，还是具有社会属性的准公共物品，是与每个人息息相关的民生工程。中共中央、国务院印发的《关于加强新时代老龄工作的意见》提出，“要充分发挥政府、市场、社会以及家庭在老龄工作中的作用，形成多元主体责任共担的新局面”。具体到农村养老来说，要整合多元主体，形成扁平化系统化养老治理网络，即政府要承担政策制定和资源供给的主导角色，村庄社会提供邻里互助帮扶支持功能，市场在盈利和公益的平衡中实现持续供给，家庭依然要承担物质供给和精神抚慰的传统作用和基础功能。
李昊认为，提高农村老年居民收入水平，是解决农村养老问题的关键所在。应进一步提升基础养老金水平，在财政投入条件允许的情况下，建议以最低生活保障标准作为目标，稳步提升基础养老金水平。在推进这一政策时，需要充分考虑财政承受能力，并妥善平衡各方利益。同时应拓宽城乡居民基本养老保险的资金筹集和增值渠道，充分发挥商业保险对社会养老保险的有益补充作用。
张帅梁提出，还要拓展农村养老服务路径，形成良性互动的城乡融合和公私合营新格局。构建区域城乡养老服务资源整合机制，推动区域中心城市开展农村养老人才培养、项目投资、异地养老合作、医养结合等服务，实现城乡养老资源的有机融合；充分发挥政府和市场的作用，利用农村福利院、养老院等富余资源，推行“一院两区”改造，即在一所养老院、福利院内建设特困供养服务区和社会养老服务区，在公办养老机构内部，实现公益机制和市场机制的有机结合，提升基层养老机构自身造血能力和可持续发展水平。
“要强化资金统筹，形成百川入海的财政金融供给体系。统筹使用一般预算资金、福利彩票公益金、服务业发展专项资金等，支持农村养老服务业发展。充分利用支持养老服务发展的各类财政资金，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入。”张帅梁说。
李昊建议，加快推进城乡基本公共服务均等化。在公共服务资源投入方面完善城乡均衡配置机制，补齐农村养老、医疗服务供给上的短板。补充农村养老服务人才，强化医疗卫生人才队伍建设。
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