|
法学院
|
|
□ 刘丽娜 刘方尧
文物是一个国家一个民族文化传统和民族智慧的结晶，体现着一个国家和民族的历史风采和文化底蕴，具有极高的艺术价值、历史价值、审美价值、科学价值，然而我国每年都有不少的文物遭到不同程度的损毁与破坏，其中不少损毁是可以避免的，实在令人痛心疾首。为了保护文化遗产，维护社会公共利益，2020年检察机关开始探索文化遗产保护的公益诉讼。因而，建立文化遗产案件中“公益损害”的判定标准尤为重要。
但在文化遗产公益诉讼领域，案件的“公益损害”判定标准具有复杂性和多样性。检察机关在实践中通常侧重于具体、直接的损害判断，这在环境保护类公益诉讼中表现得尤为明显。然而，在文物保护领域，由于缺乏统一的科学评估方法和标准以及如何准确判断国家利益或社会公共利益的“受侵害状态”成为一大挑战。
通过对比最高人民检察院发布的国有财产保护、国有土地使用权出让领域行政公益诉讼典型案例以及各省市食品药品安全领域行政公益诉讼典型案例，笔者认为可以从两个方面考虑文化遗产公益诉讼的损害判定：一是建立文物损害的客观标准；二是应以“损害”或“潜在损害”作为结果判断标准。
建立文物损害的客观标准
首先，检察机关应依据我国现有不同类型文物保护的客观标准对文物损害程度予以判断。在生态环境保护领域案件中，检察机关往往采用一些国家标准、行业标准的指标来判断环境污染程度，如常见的《生活饮用水卫生标准》（GB 5749-2022）、《地下水环境监测技术规范》（HJ 164-2020）。在食品药品保护领域案件中，检察机关则通过一些食品药品安全标准来判断潜在的安全隐患以及损害程度。文物是中华民族优秀文化的结晶，具有无可比拟的历史、艺术、科学价值，代表着我国国家利益、社会公共利益。因此，在文化遗产公益诉讼中，也应该以我国文物保护中行业指标来判断文物损毁程度。例如，《考古发掘现场环境监测规范》（WW/T 0080-2017）、《馆藏出土竹木漆器类文物保护修复档案记录规范》（WW/T 0011-2008）等。从国家文物局官网可知，我国现有可移动文物标准42种，不可移动文物标准28种。检察机关应坚持我国文物保护标准为主，综合认定评估文物受损害情况。
其次，对我国文物保护标准的适用，往往是文化遗产公益诉讼难点之一。检察机关可通过指定文化遗产专家及文化遗产鉴定机构，通过制作《涉案文物损毁情况鉴定评估报告》《涉案文物损害情况评估报告》对有关问题作解释说明，从而让检察机关作出更为专业且准确的判断。我国文化遗产类型丰富，历史悠久，检察机关应充分发挥相关部门的协作联动职能，对具体案件涉及的文化遗产等级、类别、价值，造成损毁程度等专业问题进行商议评估。例如，在安徽省濉溪县人民检察院督促保护大运河淮北段遗址行政公益诉讼案中，针对九家单位的整改情况，市、县检察院协同原听证员、文物专家等现场验收，对文物损毁的恢复情况，是否还存在隐患等问题现场检验，认定检察公益目的全部实现。如果缺乏相关专业知识，检察机关容易提出缺乏专业性的检察建议，而行政机关也难以对检察机关出具检察建议进行有效整改。可见，与相关文化遗产领域联动协作，在检察建议的制定与落实上尤为重要。
以“损害”或“潜在损害”作为结果判断标准
（一）以公共利益受“损害”为结果判断标准
文化遗产公益诉讼应突出其公益性。公共利益是否受到“损害”必然是检察机关是否提起公益诉讼重要考量因素。我国现有文物所有权分为国家、集体、私人三种，但文物所承载的文化资源是社会公共资源，由此产生的精神利益应归属于全体社会成员，毁坏文物使文物保存时间大幅缩短，外观损坏难以修复，甚至造成文化资源灭失，直接损害了社会公共利益。在文物公益诉讼中，检察机关考量公共利益“损害”程度首要因素就是文物是否受损以及毁损程度。
（二）应增加“潜在损害”认定
在文化遗产公益诉讼案件中，如都以文物损害后检察机关才立案督促，不免为时已晚。由于过去缺少对文物“潜在风险”的判定标准，已造成了许多宝贵文物的灭失和文化风貌的消解。例如，香格里拉古城的消防隐患导致大量宝贵文物艺术品被烧毁，甘肃省景泰县明长城索桥堡段墙体遭人为破坏，索桥堡遗址本体和环境分别遭到破坏……这些血淋淋的教训说明，文物一旦损毁给其历史、文化、科研价值带来的损失更是难以量化的。
梳理目前已有文化遗产公益诉讼案件，有不少案例是以文物“潜在损害”作为结果判断标准。笔者总结有三种文物“潜在损害”的类型：文物安全隐患、文物环境风貌隐患、文化传承隐患。
第一，文物安全隐患体现在对不可移动文物的建筑安全风险和对可移动文物灭失两个方面。例如，在江西省龙南市人民检察院督促保护客家围屋行政公益诉讼案中，江西省龙南市人民检察院针对客家围屋年久失修，具有坍塌、异常变形的隐患提起公益诉讼。而在湖北省恩施市人民检察院督促保护崔家坝镇鸦鹊水村滚龙坝组传统村落行政公益诉讼案中，湖北省恩施市人民检察院针对古墓葬群因非法盗掘和内部文物可能持续遭受损害失窃的隐患提起公益诉讼。
第二，文物环境风貌隐患是指由于环境污染和生产作业造成文物周围环境恶化，从而导致文物历史文化风貌受到潜在损害。例如，在湖北省恩施市人民检察院督促保护崔家坝镇鸦鹊水村滚龙坝组传统村落行政公益诉讼案以及甘肃省敦煌市人民检察院督促保护敦煌莫高窟行政公益诉讼案中，检察机关在对原滚龙坝村（现为鸦鹊水村滚龙坝组）、莫高窟的保护中，由于环境污染导致的生态环境受损间接对文物的风貌与安全造成了潜在损害，因此提起了公益诉讼。
第三，文化传承隐患是指除了文物自身的价值外，还应当考虑文物与相应文化传承的融合是否存在隐患。例如，在福建省晋江市人民检察院督促保护安平桥文物和文化遗产行政公益诉讼案中，晋江市人民检察院除了考虑对安平桥文物本身保护，还考虑到安平桥景致与当地非遗项目的融合和闽南民俗文化传承的潜在损害，这体现了文物的历史价值和活化利用价值。可见，文化遗产公益诉讼更重要的是应当考虑增加“潜在损害”的认定。
文物存在民族色彩强、历史浓厚、难修复等特性，文物损害程度可以按照我国文物保护客观标准认定，但如仅将造成“损害”作为承担责任的前提，那将与公益诉讼制度的初衷相背离，文物保护的效果恐怕也会有所欠缺。因此，基于文物的公共属性和不可逆原则，应将文物“处于危险”或存在“潜在损害”，并要求“潜在损害”当与文物自身属性相匹配作为结果认定标准。
|
|
|
| 文化遗产的未来：公益诉讼中的损害判定与前瞻性保护
|
|
|
|
|
|
| （ 2024-05-08 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
|
|
□ 刘丽娜 刘方尧
文物是一个国家一个民族文化传统和民族智慧的结晶，体现着一个国家和民族的历史风采和文化底蕴，具有极高的艺术价值、历史价值、审美价值、科学价值，然而我国每年都有不少的文物遭到不同程度的损毁与破坏，其中不少损毁是可以避免的，实在令人痛心疾首。为了保护文化遗产，维护社会公共利益，2020年检察机关开始探索文化遗产保护的公益诉讼。因而，建立文化遗产案件中“公益损害”的判定标准尤为重要。
但在文化遗产公益诉讼领域，案件的“公益损害”判定标准具有复杂性和多样性。检察机关在实践中通常侧重于具体、直接的损害判断，这在环境保护类公益诉讼中表现得尤为明显。然而，在文物保护领域，由于缺乏统一的科学评估方法和标准以及如何准确判断国家利益或社会公共利益的“受侵害状态”成为一大挑战。
通过对比最高人民检察院发布的国有财产保护、国有土地使用权出让领域行政公益诉讼典型案例以及各省市食品药品安全领域行政公益诉讼典型案例，笔者认为可以从两个方面考虑文化遗产公益诉讼的损害判定：一是建立文物损害的客观标准；二是应以“损害”或“潜在损害”作为结果判断标准。
建立文物损害的客观标准
首先，检察机关应依据我国现有不同类型文物保护的客观标准对文物损害程度予以判断。在生态环境保护领域案件中，检察机关往往采用一些国家标准、行业标准的指标来判断环境污染程度，如常见的《生活饮用水卫生标准》（GB 5749-2022）、《地下水环境监测技术规范》（HJ 164-2020）。在食品药品保护领域案件中，检察机关则通过一些食品药品安全标准来判断潜在的安全隐患以及损害程度。文物是中华民族优秀文化的结晶，具有无可比拟的历史、艺术、科学价值，代表着我国国家利益、社会公共利益。因此，在文化遗产公益诉讼中，也应该以我国文物保护中行业指标来判断文物损毁程度。例如，《考古发掘现场环境监测规范》（WW/T 0080-2017）、《馆藏出土竹木漆器类文物保护修复档案记录规范》（WW/T 0011-2008）等。从国家文物局官网可知，我国现有可移动文物标准42种，不可移动文物标准28种。检察机关应坚持我国文物保护标准为主，综合认定评估文物受损害情况。
其次，对我国文物保护标准的适用，往往是文化遗产公益诉讼难点之一。检察机关可通过指定文化遗产专家及文化遗产鉴定机构，通过制作《涉案文物损毁情况鉴定评估报告》《涉案文物损害情况评估报告》对有关问题作解释说明，从而让检察机关作出更为专业且准确的判断。我国文化遗产类型丰富，历史悠久，检察机关应充分发挥相关部门的协作联动职能，对具体案件涉及的文化遗产等级、类别、价值，造成损毁程度等专业问题进行商议评估。例如，在安徽省濉溪县人民检察院督促保护大运河淮北段遗址行政公益诉讼案中，针对九家单位的整改情况，市、县检察院协同原听证员、文物专家等现场验收，对文物损毁的恢复情况，是否还存在隐患等问题现场检验，认定检察公益目的全部实现。如果缺乏相关专业知识，检察机关容易提出缺乏专业性的检察建议，而行政机关也难以对检察机关出具检察建议进行有效整改。可见，与相关文化遗产领域联动协作，在检察建议的制定与落实上尤为重要。
以“损害”或“潜在损害”作为结果判断标准
（一）以公共利益受“损害”为结果判断标准
文化遗产公益诉讼应突出其公益性。公共利益是否受到“损害”必然是检察机关是否提起公益诉讼重要考量因素。我国现有文物所有权分为国家、集体、私人三种，但文物所承载的文化资源是社会公共资源，由此产生的精神利益应归属于全体社会成员，毁坏文物使文物保存时间大幅缩短，外观损坏难以修复，甚至造成文化资源灭失，直接损害了社会公共利益。在文物公益诉讼中，检察机关考量公共利益“损害”程度首要因素就是文物是否受损以及毁损程度。
（二）应增加“潜在损害”认定
在文化遗产公益诉讼案件中，如都以文物损害后检察机关才立案督促，不免为时已晚。由于过去缺少对文物“潜在风险”的判定标准，已造成了许多宝贵文物的灭失和文化风貌的消解。例如，香格里拉古城的消防隐患导致大量宝贵文物艺术品被烧毁，甘肃省景泰县明长城索桥堡段墙体遭人为破坏，索桥堡遗址本体和环境分别遭到破坏……这些血淋淋的教训说明，文物一旦损毁给其历史、文化、科研价值带来的损失更是难以量化的。
梳理目前已有文化遗产公益诉讼案件，有不少案例是以文物“潜在损害”作为结果判断标准。笔者总结有三种文物“潜在损害”的类型：文物安全隐患、文物环境风貌隐患、文化传承隐患。
第一，文物安全隐患体现在对不可移动文物的建筑安全风险和对可移动文物灭失两个方面。例如，在江西省龙南市人民检察院督促保护客家围屋行政公益诉讼案中，江西省龙南市人民检察院针对客家围屋年久失修，具有坍塌、异常变形的隐患提起公益诉讼。而在湖北省恩施市人民检察院督促保护崔家坝镇鸦鹊水村滚龙坝组传统村落行政公益诉讼案中，湖北省恩施市人民检察院针对古墓葬群因非法盗掘和内部文物可能持续遭受损害失窃的隐患提起公益诉讼。
第二，文物环境风貌隐患是指由于环境污染和生产作业造成文物周围环境恶化，从而导致文物历史文化风貌受到潜在损害。例如，在湖北省恩施市人民检察院督促保护崔家坝镇鸦鹊水村滚龙坝组传统村落行政公益诉讼案以及甘肃省敦煌市人民检察院督促保护敦煌莫高窟行政公益诉讼案中，检察机关在对原滚龙坝村（现为鸦鹊水村滚龙坝组）、莫高窟的保护中，由于环境污染导致的生态环境受损间接对文物的风貌与安全造成了潜在损害，因此提起了公益诉讼。
第三，文化传承隐患是指除了文物自身的价值外，还应当考虑文物与相应文化传承的融合是否存在隐患。例如，在福建省晋江市人民检察院督促保护安平桥文物和文化遗产行政公益诉讼案中，晋江市人民检察院除了考虑对安平桥文物本身保护，还考虑到安平桥景致与当地非遗项目的融合和闽南民俗文化传承的潜在损害，这体现了文物的历史价值和活化利用价值。可见，文化遗产公益诉讼更重要的是应当考虑增加“潜在损害”的认定。
文物存在民族色彩强、历史浓厚、难修复等特性，文物损害程度可以按照我国文物保护客观标准认定，但如仅将造成“损害”作为承担责任的前提，那将与公益诉讼制度的初衷相背离，文物保护的效果恐怕也会有所欠缺。因此，基于文物的公共属性和不可逆原则，应将文物“处于危险”或存在“潜在损害”，并要求“潜在损害”当与文物自身属性相匹配作为结果认定标准。
|
|
|
