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法学院
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□ 韩永红
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。”党的二十大报告要求，“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法”。2023年9月，国务院办公厅印发的《提升行政执法质量三年行动计划（2023-2025年）》，进一步对提升行政执法质量、协调推进行政执法体制改革作出安排部署。
综合行政执法体制改革是行政执法体制改革的一种创新形式，实施相对集中行政执法权、推进综合行政执法体制改革，是深化行政体制改革和行政执法体制改革的重要任务，也是规范市场秩序、推动经济社会持续健康发展的迫切需要。
综合行政执法体制改革以“放权”和“效率”为核心目标，着重破解重复执法、多头执法、执法效率低下的顽瘴痼疾，强化综合执法、联合执法、协作执法，发挥统筹协调和组织指挥作用，从而将行政执法由“九龙治水”变为综合监管，形成权责统一、权威高效的行政执法新格局。因此，提高执法“专业性”，从根本上提高执法质量，成为综合行政执法体制改革的必然要求。
第一，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，其中，严格执法的基础就是执法的“专业性”，没有“专业性”的执法，就不可能做到严格执法。
第二，执法“专业性”是法治政府建设的必然要求。实现法治政府建设的关键之处在于坚持严格规范公正文明执法的全面推进与行政执法工作体系的建立健全，而“专业性”是规范执法行为和健全行政组织体系的必然要求。
第三，执法“专业性”是法治社会建设的必要保证。在我国，很大一部分的法律法规需要通过行政机关的推行进而得到有效实施。
第四，执法“专业性”是综合行政执法体制改革的生命线。
基于此，综合行政执法体制改革应该做好以下几个方面的工作：
第一，执法权划分的“专业性”。执法权的划分首先是按照相关的法律法规进行划分的，因此有了不同的部门法，例如渔业法等。但是，除了一些行政执法权对专业技术的要求特别高以外，一些相近领域的执法权的权能或者行使方式是接近的，这些执法权通常具有相对简易行使、技术参数要求不高、关系民生领域较多、使用高频等特征，简单来说，就是高频易用。
第二，执法权职责划分的“专业性”。综合行政执法体制改革的一项重点工作就是执法权职责划分，应当以“专业性”为要求，对业务主管部门与综合行政执法部门之间的职责权限进行合理、专业的划分，同时建立完善“无缝衔接”的监管机制，防止出现权责不明问题，导致执法推诿或者执法争议。
第三，执法程序的“专业性”。综合行政执法体制改革明确，实施相对集中行政执法权，但是，当前我国行政程序法在紧锣密鼓的研究制定过程之中，并无统一可以依凭的程序性法律制度。因此，行使相对集中执法权的部门亟须统一执法程序，在执法程序上体现“专业性”。
第四，执法协同机制的“专业性”。首先，组织协同要专业化。在行政执法事项目录清单化管理的基础上，按照执法领域“专业”接近的要求，“1+X”的队伍机构整合，并以赋权、派驻等模式，分类推进“一支队伍管执法”。其次，综合执法部门要与原主管部门以及行政审批部门建立“专业技术”协同机制，促进综合执法的专业技术性。再次，要建立内部专业化协同机制，在案件移送、投诉举报、联合执法、执法协助、争议协调、信息共享、法制审核、执法案卷评查等方面实现内部管理专业化的配套协同。与此同时，要建立综合执法“专业”监督机制，人大、纪委监委、检察与司法行政根据各自职责，构建“专业化”全面协同监督机制，通过日常监督检查、综合监督检查、专项监督检查、抽查暗访监督检查，开展全方位多角度监督检查。
第五，行业主管部门管理执法权的“专业性”。随着综合行政执法体制改革的进行，原行业主管部门的许多执法权被“划走”，但这种“划走”并非法律制度层面永久性的“划走”，而是一种行政授权性质的“划走”。因此，行业主管部门一方面要为“划走”的执法权做好专业技术支撑，另一方面也要对保留的执法权奠定具有更高专业化的技术要求，以推动机关执法。
第六，执法人才的“专业性”。一线的执法人员在专业素养、法治思维、法治方式以及执法人数量等方面与综合行政执法体制改革的要求还有一定差距。因此，有必要在招录综合行政执法公务员时，合理设置专业门槛，增强执法队伍的业务能力。同时，不断加强专业文化、法律知识的培训，提升执法人员综合素质，可以采用量化的考核办法，提升专业化问题所占比重，并且将考核成绩作为单位目标考核和干部个人考绩之中，通过考核的方式促使执法队员积极参加职业培训，不断提升专业素养。
（作者系山西财经大学法学院副教授、法学博士）
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| 加强综合行政执法体制改革“专业性” 提高行政执法质量
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| （ 2023-11-22 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 韩永红
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。”党的二十大报告要求，“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法”。2023年9月，国务院办公厅印发的《提升行政执法质量三年行动计划（2023-2025年）》，进一步对提升行政执法质量、协调推进行政执法体制改革作出安排部署。
综合行政执法体制改革是行政执法体制改革的一种创新形式，实施相对集中行政执法权、推进综合行政执法体制改革，是深化行政体制改革和行政执法体制改革的重要任务，也是规范市场秩序、推动经济社会持续健康发展的迫切需要。
综合行政执法体制改革以“放权”和“效率”为核心目标，着重破解重复执法、多头执法、执法效率低下的顽瘴痼疾，强化综合执法、联合执法、协作执法，发挥统筹协调和组织指挥作用，从而将行政执法由“九龙治水”变为综合监管，形成权责统一、权威高效的行政执法新格局。因此，提高执法“专业性”，从根本上提高执法质量，成为综合行政执法体制改革的必然要求。
第一，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，其中，严格执法的基础就是执法的“专业性”，没有“专业性”的执法，就不可能做到严格执法。
第二，执法“专业性”是法治政府建设的必然要求。实现法治政府建设的关键之处在于坚持严格规范公正文明执法的全面推进与行政执法工作体系的建立健全，而“专业性”是规范执法行为和健全行政组织体系的必然要求。
第三，执法“专业性”是法治社会建设的必要保证。在我国，很大一部分的法律法规需要通过行政机关的推行进而得到有效实施。
第四，执法“专业性”是综合行政执法体制改革的生命线。
基于此，综合行政执法体制改革应该做好以下几个方面的工作：
第一，执法权划分的“专业性”。执法权的划分首先是按照相关的法律法规进行划分的，因此有了不同的部门法，例如渔业法等。但是，除了一些行政执法权对专业技术的要求特别高以外，一些相近领域的执法权的权能或者行使方式是接近的，这些执法权通常具有相对简易行使、技术参数要求不高、关系民生领域较多、使用高频等特征，简单来说，就是高频易用。
第二，执法权职责划分的“专业性”。综合行政执法体制改革的一项重点工作就是执法权职责划分，应当以“专业性”为要求，对业务主管部门与综合行政执法部门之间的职责权限进行合理、专业的划分，同时建立完善“无缝衔接”的监管机制，防止出现权责不明问题，导致执法推诿或者执法争议。
第三，执法程序的“专业性”。综合行政执法体制改革明确，实施相对集中行政执法权，但是，当前我国行政程序法在紧锣密鼓的研究制定过程之中，并无统一可以依凭的程序性法律制度。因此，行使相对集中执法权的部门亟须统一执法程序，在执法程序上体现“专业性”。
第四，执法协同机制的“专业性”。首先，组织协同要专业化。在行政执法事项目录清单化管理的基础上，按照执法领域“专业”接近的要求，“1+X”的队伍机构整合，并以赋权、派驻等模式，分类推进“一支队伍管执法”。其次，综合执法部门要与原主管部门以及行政审批部门建立“专业技术”协同机制，促进综合执法的专业技术性。再次，要建立内部专业化协同机制，在案件移送、投诉举报、联合执法、执法协助、争议协调、信息共享、法制审核、执法案卷评查等方面实现内部管理专业化的配套协同。与此同时，要建立综合执法“专业”监督机制，人大、纪委监委、检察与司法行政根据各自职责，构建“专业化”全面协同监督机制，通过日常监督检查、综合监督检查、专项监督检查、抽查暗访监督检查，开展全方位多角度监督检查。
第五，行业主管部门管理执法权的“专业性”。随着综合行政执法体制改革的进行，原行业主管部门的许多执法权被“划走”，但这种“划走”并非法律制度层面永久性的“划走”，而是一种行政授权性质的“划走”。因此，行业主管部门一方面要为“划走”的执法权做好专业技术支撑，另一方面也要对保留的执法权奠定具有更高专业化的技术要求，以推动机关执法。
第六，执法人才的“专业性”。一线的执法人员在专业素养、法治思维、法治方式以及执法人数量等方面与综合行政执法体制改革的要求还有一定差距。因此，有必要在招录综合行政执法公务员时，合理设置专业门槛，增强执法队伍的业务能力。同时，不断加强专业文化、法律知识的培训，提升执法人员综合素质，可以采用量化的考核办法，提升专业化问题所占比重，并且将考核成绩作为单位目标考核和干部个人考绩之中，通过考核的方式促使执法队员积极参加职业培训，不断提升专业素养。
（作者系山西财经大学法学院副教授、法学博士）
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