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法治政府
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□ 熊樟林 公子晨
2023年4月1日，《中华人民共和国黄河保护法》正式实施。该法是我国继《中华人民共和国长江保护法》之后制定的又一部流域性法律。该法的出台，是进一步加强黄河流域生态环境保护的重要举措，对于保障黄河安澜，推进水资源节约集约利用，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展具有重大意义，是全面推进国家“江河战略”法治化的又一标志性立法。该法的实施，标志着以下四大法治功能的实现：
一是填补了黄河流域生态保护法律漏洞。一方面，黄河具有水少沙多、水沙关系不协调、生态环境脆弱的特点。对此，一般性法律缺乏针对性，对特色问题难以覆盖。黄河保护法针对黄河滩区管理、水沙关系协调等黄河特有问题进行了制度构建，还制定了如水资源刚性约束、调水调沙、淤地坝管理、入海备用流路管理等制度，具有极强的流域针对性，填补了立法的缺失。另一方面，过去立法缺乏对于新污染物有效治理机制的规定。黄河保护法首次回应了这一问题。如第80条明确了对持久性有机污染物等新污染物进行管控和治理的主体。再如第74条赋予了省级人民政府对没有国家水污染物排放标准的特色产业、特有污染物补充制定地方水污染物排放标准的权力。
二是疏通了黄河流域生态保护依法管理体系。一方面，变“九龙治水”为“一龙管河”。黄河保护法第4条要求国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，全面指导、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作。这一规定改变了过去各地方、各部门分而治水、缺乏联动的不利情形，有效增强了黄河生态保护的系统性、整体性、协同性。另一方面，以法律形式厘清了治水各方权责边界，强化了政府监管职责。黄河保护法中，有84条规定了政府的相关责任及对政府的监督，占全部条文数的68.8%。其中直接点出国务院部委13个，规定了县级以上地方人民政府职责82处，是规定各方责任最多的法律之一。
三是强化了破坏黄河流域生态的法律责任。黄河保护法积极贯彻了“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的要求。其一，实行“双罚制”。即单位违法，不仅处罚单位，而且对直接负责的主管人员和其他直接责任人员也应当给予相应罚款的行政处罚或者处分。其二，加大处罚力度。如在黄河流域水土保持、取用水中存在违法行为，需要承担比水法、水土保持法中规定的罚款额度更高的罚款。再如黄河保护法第109条将罚款上限提升至500万元。其三，扩大了处罚范围。如新增4项与黄河流域重点保护区、饮用水水源保护区、野生动物保护、自然保护地保护有关的刑事责任。
四是构建了黄河流域生态保护的法治框架。过去，适用于黄河流域生态保护的法律法规有多部，在法律层面就有环境保护法、水法、水污染防治法、防洪法和水土保持法。这虽然初步建立了水资源开发利用与保护的法律框架，但缺乏系统性、整体性和协同性，甚至存在法律冲突现象。黄河保护法集中统一了黄河流域生态保护法律制度，是黄河流域生态保护的“法典”。此外，从黄河治理角度而言，黄河流域是一个独特、完整、复杂、庞大的生态系统，一般性的法律法规无法妥善处理黄河流域生态保护的特殊性问题。制定流域性专门法律，可以为妥善处理黄河流域生态保护领域内上下游、左右岸以及不同地区、部门间各种利益关系提供法律框架，为推动黄河流域绿色发展提供法治保障。
“徒法不足以自行”。在黄河保护法实施过程中，还需要各地方进一步细化相关制度，严格、公正、文明执法，加强法治宣传，在社会中形成自觉尊法、学法、守法、用法的良好氛围。
在立法方面，黄河流域各地方人大应当积极推动有关立法，根据黄河保护法的条文内容，进一步明确职责分工、加强协同联动、细化重要制度。特别要根据黄河保护法中的授权、委托条款，建立相关生态环境保护机制，以进一步落实黄河保护法的相关要求，实现立法目的。
在行政执法方面，黄河流域各地方政府应当制定和完善黄河生态保护相关规范性文件，确立相关执法机制，规范行政执法活动。比如，梳理黄河保护法中赋予的权力，制定或完善权力清单；根据黄河保护法中确立的法律责任，进一步制定行政裁量基准。
在司法方面，各地人民法院应当充分发挥环境资源审判职能作用，增强系统观念，突出问题导向，大兴调查研究，不断完善环境资源审判体制机制，发布典型案例，在黄河流域生态文明建设中提供完善的司法救济。各地检察机关也应当积极落实最严格制度、最严密法治，结合黄河流域司法保护特点，丰富完善预防性、惩罚性、恢复性司法措施，为保障黄河秀美安澜提供坚强有力的司法监督。
在守法方面，应当加强黄河保护法有关制度的宣传工作。在政府内部，应当积极组织对黄河保护法的学习，帮助执法人员深刻领会黄河保护法的立法目的、立法精神和具体制度，更加公正、文明执法。在社会上，应当积极组织黄河保护法有关制度的宣传，帮助人民群众理解黄河生态环境保护的重要性、认识破坏黄河生态环境应当承担的法律责任，减少违法现象，实现法治国家、法治政府、法治社会的统筹推进、一体建设。
（作者分别系东南大学法学院教授，博士生导师，东南大学教育部教育立法基地研究人员）
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| 推动黄河生态环境保护法治化
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| （ 2023-05-19 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 熊樟林 公子晨
2023年4月1日，《中华人民共和国黄河保护法》正式实施。该法是我国继《中华人民共和国长江保护法》之后制定的又一部流域性法律。该法的出台，是进一步加强黄河流域生态环境保护的重要举措，对于保障黄河安澜，推进水资源节约集约利用，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展具有重大意义，是全面推进国家“江河战略”法治化的又一标志性立法。该法的实施，标志着以下四大法治功能的实现：
一是填补了黄河流域生态保护法律漏洞。一方面，黄河具有水少沙多、水沙关系不协调、生态环境脆弱的特点。对此，一般性法律缺乏针对性，对特色问题难以覆盖。黄河保护法针对黄河滩区管理、水沙关系协调等黄河特有问题进行了制度构建，还制定了如水资源刚性约束、调水调沙、淤地坝管理、入海备用流路管理等制度，具有极强的流域针对性，填补了立法的缺失。另一方面，过去立法缺乏对于新污染物有效治理机制的规定。黄河保护法首次回应了这一问题。如第80条明确了对持久性有机污染物等新污染物进行管控和治理的主体。再如第74条赋予了省级人民政府对没有国家水污染物排放标准的特色产业、特有污染物补充制定地方水污染物排放标准的权力。
二是疏通了黄河流域生态保护依法管理体系。一方面，变“九龙治水”为“一龙管河”。黄河保护法第4条要求国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，全面指导、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作。这一规定改变了过去各地方、各部门分而治水、缺乏联动的不利情形，有效增强了黄河生态保护的系统性、整体性、协同性。另一方面，以法律形式厘清了治水各方权责边界，强化了政府监管职责。黄河保护法中，有84条规定了政府的相关责任及对政府的监督，占全部条文数的68.8%。其中直接点出国务院部委13个，规定了县级以上地方人民政府职责82处，是规定各方责任最多的法律之一。
三是强化了破坏黄河流域生态的法律责任。黄河保护法积极贯彻了“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的要求。其一，实行“双罚制”。即单位违法，不仅处罚单位，而且对直接负责的主管人员和其他直接责任人员也应当给予相应罚款的行政处罚或者处分。其二，加大处罚力度。如在黄河流域水土保持、取用水中存在违法行为，需要承担比水法、水土保持法中规定的罚款额度更高的罚款。再如黄河保护法第109条将罚款上限提升至500万元。其三，扩大了处罚范围。如新增4项与黄河流域重点保护区、饮用水水源保护区、野生动物保护、自然保护地保护有关的刑事责任。
四是构建了黄河流域生态保护的法治框架。过去，适用于黄河流域生态保护的法律法规有多部，在法律层面就有环境保护法、水法、水污染防治法、防洪法和水土保持法。这虽然初步建立了水资源开发利用与保护的法律框架，但缺乏系统性、整体性和协同性，甚至存在法律冲突现象。黄河保护法集中统一了黄河流域生态保护法律制度，是黄河流域生态保护的“法典”。此外，从黄河治理角度而言，黄河流域是一个独特、完整、复杂、庞大的生态系统，一般性的法律法规无法妥善处理黄河流域生态保护的特殊性问题。制定流域性专门法律，可以为妥善处理黄河流域生态保护领域内上下游、左右岸以及不同地区、部门间各种利益关系提供法律框架，为推动黄河流域绿色发展提供法治保障。
“徒法不足以自行”。在黄河保护法实施过程中，还需要各地方进一步细化相关制度，严格、公正、文明执法，加强法治宣传，在社会中形成自觉尊法、学法、守法、用法的良好氛围。
在立法方面，黄河流域各地方人大应当积极推动有关立法，根据黄河保护法的条文内容，进一步明确职责分工、加强协同联动、细化重要制度。特别要根据黄河保护法中的授权、委托条款，建立相关生态环境保护机制，以进一步落实黄河保护法的相关要求，实现立法目的。
在行政执法方面，黄河流域各地方政府应当制定和完善黄河生态保护相关规范性文件，确立相关执法机制，规范行政执法活动。比如，梳理黄河保护法中赋予的权力，制定或完善权力清单；根据黄河保护法中确立的法律责任，进一步制定行政裁量基准。
在司法方面，各地人民法院应当充分发挥环境资源审判职能作用，增强系统观念，突出问题导向，大兴调查研究，不断完善环境资源审判体制机制，发布典型案例，在黄河流域生态文明建设中提供完善的司法救济。各地检察机关也应当积极落实最严格制度、最严密法治，结合黄河流域司法保护特点，丰富完善预防性、惩罚性、恢复性司法措施，为保障黄河秀美安澜提供坚强有力的司法监督。
在守法方面，应当加强黄河保护法有关制度的宣传工作。在政府内部，应当积极组织对黄河保护法的学习，帮助执法人员深刻领会黄河保护法的立法目的、立法精神和具体制度，更加公正、文明执法。在社会上，应当积极组织黄河保护法有关制度的宣传，帮助人民群众理解黄河生态环境保护的重要性、认识破坏黄河生态环境应当承担的法律责任，减少违法现象，实现法治国家、法治政府、法治社会的统筹推进、一体建设。
（作者分别系东南大学法学院教授，博士生导师，东南大学教育部教育立法基地研究人员）
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