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法治政府
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□ 李昕
2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确指出基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。由于政治、经济、文化的原因，不同国家在不同的阶段对公共服务范围的界定、提供方式的选择，以及制度安排各不相同。当前，公共服务是我国政府的一项重要职能，如何回应现实需要，通过法律制度的完善建构公平、高效的公共服务保障体系，是新时代行政法学研究的使命。
我国公共服务改革大体可以分为两个阶段。第一个阶段是体制改革期(1978年-2002年)。十一届六中全会指出社会主义初级阶段主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，因而以经济建设为中心，解放、发展生产力是社会发展的重心。这个时期，我国公共服务改革的主要特点可以概括为市场化、社会化、地方化三大特点。改革的切入点是事业单位改制，目的在于通过赋予事业单位自主权，提高公共服务绩效，减轻政府财政支出压力。1986年的民法通则将这种自主权与法人地位关联在一起，明确了事业单位的法人身份。囿于改革的阶段性，对于事业单位法人自主权的范围，事业单位法人与企业法人之间的差异，以及如何协调事业单位的公共性与自主权等深层次的问题，理论与实践均未给予应有的关注。1992年至1997年，政事分开和事业单位社会化成为事业单位改革的重点，事业单位社会化、民间资本的引入，打破了政府提供公共服务的单一供给模式，形成了公共服务供给的多元化雏形，为多元办医体制、多元办学体制等公共服务供给端改革奠定了基础。
2002年，我国公共服务改革正式进入了的第二阶段，这一阶段可以称为制度完善期(2002年至今)。党的十六大报告首次明确了公共服务是一项重要的政府职能。2017年，党的十九大明确中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，保障与改善民生成为当前的重要议题。随着国家发展的民生取向不断强化，我国逐步推动了以“基本公共服务均等化”为目标的公共服务体系建设。在完善公共服务体制的目标下，事业单位改革被列入行政体制改革的总体方案中，中央确立了事业单位改革的目标以及整体规划，分类推进事业单位改革，同时，逐步明确了公共服务保障中的政府责任，旨在通过社会政策体系构建、公共财政体制改革和公共服务供给机制创新，提高基本公共服务的普遍性、可及性、公平性和均等化水平。2018年，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，将基本公共服务事项列入中央与地方共同财政事权范围，在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付制度，明确了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式，2021年颁布的《国家基本公共服务标准》进一步将基本公共服务分为9个方面、22大类、80个服务项目。当前我国公共服务相关制度日益完善并逐步呈现出以下特点：其一，划分基本公共服务与非基本公共服务，明确不同类型公共服务保障中政府的职能定位，实施公共服务分类保障制度；其二，效率与公平的平衡是公共服务的制度核心；其三，确立了多元化的公共服务供给体制。
对于法学研究而言，政府职能调整的意义在于以法律为载体，以社会基本权利保障为目的，界分国家、社会和市场的关系，明确政府的法定职责。政府“公共服务”职能的履行，涉及“公共服务”范围的界定，服务方式的选择，以及目前承担国家确立的九大类型“公共服务”职能的事业单位与国有企业的改革。如何完善基本公共服务保障制度？设立公共组织还是依靠市场供给，哪种是更为有效率的“公共服务”提供方式？决定模式选择的相关因素有哪些？如何通过法律制度的完善实现公共服务供给中的公平与效率平衡？这些问题亟须理论研究予以回应。
总之，公共服务改革对行政法的研究内容与研究视角都带来极大的冲击，这种冲击体现为以自由保障为核心的不得侵权的政府义务与公法规则，不足以承载保障公民的社会基本权利和规范政府的“公共服务”职能等现实需要。在以转变政府职能为核心的行政体制改革中，一方面，现实生活具有无限丰富的需求；另一方面，理论与制度供给又存在着严重的匮乏。理论研究的责任决定了行政法的研究必须立足于社会基本矛盾的变化，回应行政体制改革的现实需要，在以公权力规制为核心的制度体系之外，逐步完善以政府职能为核心的责任履行规则。政府职能的调整决定了行政法的研究视角与范围必须走向多元化，这意味着行政法学研究应当突破以公权力为核心的传统行政法的研究领域，转向以政府职能为核心，回应我国行政体制改革的现实。
（作者系首都师范大学政法学院教授）
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| 建构公平高效的公共服务保障体系
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| （ 2022-10-21 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 李昕
2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确指出基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。由于政治、经济、文化的原因，不同国家在不同的阶段对公共服务范围的界定、提供方式的选择，以及制度安排各不相同。当前，公共服务是我国政府的一项重要职能，如何回应现实需要，通过法律制度的完善建构公平、高效的公共服务保障体系，是新时代行政法学研究的使命。
我国公共服务改革大体可以分为两个阶段。第一个阶段是体制改革期(1978年-2002年)。十一届六中全会指出社会主义初级阶段主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，因而以经济建设为中心，解放、发展生产力是社会发展的重心。这个时期，我国公共服务改革的主要特点可以概括为市场化、社会化、地方化三大特点。改革的切入点是事业单位改制，目的在于通过赋予事业单位自主权，提高公共服务绩效，减轻政府财政支出压力。1986年的民法通则将这种自主权与法人地位关联在一起，明确了事业单位的法人身份。囿于改革的阶段性，对于事业单位法人自主权的范围，事业单位法人与企业法人之间的差异，以及如何协调事业单位的公共性与自主权等深层次的问题，理论与实践均未给予应有的关注。1992年至1997年，政事分开和事业单位社会化成为事业单位改革的重点，事业单位社会化、民间资本的引入，打破了政府提供公共服务的单一供给模式，形成了公共服务供给的多元化雏形，为多元办医体制、多元办学体制等公共服务供给端改革奠定了基础。
2002年，我国公共服务改革正式进入了的第二阶段，这一阶段可以称为制度完善期(2002年至今)。党的十六大报告首次明确了公共服务是一项重要的政府职能。2017年，党的十九大明确中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，保障与改善民生成为当前的重要议题。随着国家发展的民生取向不断强化，我国逐步推动了以“基本公共服务均等化”为目标的公共服务体系建设。在完善公共服务体制的目标下，事业单位改革被列入行政体制改革的总体方案中，中央确立了事业单位改革的目标以及整体规划，分类推进事业单位改革，同时，逐步明确了公共服务保障中的政府责任，旨在通过社会政策体系构建、公共财政体制改革和公共服务供给机制创新，提高基本公共服务的普遍性、可及性、公平性和均等化水平。2018年，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，将基本公共服务事项列入中央与地方共同财政事权范围，在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付制度，明确了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式，2021年颁布的《国家基本公共服务标准》进一步将基本公共服务分为9个方面、22大类、80个服务项目。当前我国公共服务相关制度日益完善并逐步呈现出以下特点：其一，划分基本公共服务与非基本公共服务，明确不同类型公共服务保障中政府的职能定位，实施公共服务分类保障制度；其二，效率与公平的平衡是公共服务的制度核心；其三，确立了多元化的公共服务供给体制。
对于法学研究而言，政府职能调整的意义在于以法律为载体，以社会基本权利保障为目的，界分国家、社会和市场的关系，明确政府的法定职责。政府“公共服务”职能的履行，涉及“公共服务”范围的界定，服务方式的选择，以及目前承担国家确立的九大类型“公共服务”职能的事业单位与国有企业的改革。如何完善基本公共服务保障制度？设立公共组织还是依靠市场供给，哪种是更为有效率的“公共服务”提供方式？决定模式选择的相关因素有哪些？如何通过法律制度的完善实现公共服务供给中的公平与效率平衡？这些问题亟须理论研究予以回应。
总之，公共服务改革对行政法的研究内容与研究视角都带来极大的冲击，这种冲击体现为以自由保障为核心的不得侵权的政府义务与公法规则，不足以承载保障公民的社会基本权利和规范政府的“公共服务”职能等现实需要。在以转变政府职能为核心的行政体制改革中，一方面，现实生活具有无限丰富的需求；另一方面，理论与制度供给又存在着严重的匮乏。理论研究的责任决定了行政法的研究必须立足于社会基本矛盾的变化，回应行政体制改革的现实需要，在以公权力规制为核心的制度体系之外，逐步完善以政府职能为核心的责任履行规则。政府职能的调整决定了行政法的研究视角与范围必须走向多元化，这意味着行政法学研究应当突破以公权力为核心的传统行政法的研究领域，转向以政府职能为核心，回应我国行政体制改革的现实。
（作者系首都师范大学政法学院教授）
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