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法治经纬
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● 山西人口小县普遍存在一些共性问题：财政供养入不敷出，财政支出主要依靠政府转移支付，普遍存在“等、靠、要”的思维惯性；从人口与编制比看，财政供养人员比例不是很合理，存在人浮于事的问题；事业单位规模普遍较小，职能较弱，“小、散、弱”现象突出
● 加大职能相近党政机构重组整合，如县委办与县政府办、县委宣传部与县文化和旅游局实行合署办公，整合民政、人力资源和社会保障等部门职能，组建县民政和人力资源社会保障局等，用3至5年时间，逐步实现机构、编制、人员大幅度下降，构建简约高效的基层管理体制
● 改革全部完成后，行政成本将大幅下降，财政供养人员比例由改革前的32：1提高到40：1；审批效率大幅度上升，以城市规划、土地规划、林业规划为例，仅办理流程和公示时间至少可缩短14个工作日；营商环境优化，2021年项目开工率达88.9%
□ 本报记者 马超 王志堂
党政机构由36个精简为22个，领导职数由135名降为114名，涉改事业单位由186个整合为40个，事业编制数由1964名核减为659名……近日，位于山西西北部的一个人口小县——河曲县的机构改革引发社会关注。
一个仅有12.4万人口的县为何要推动此项改革？改革如何推进，又带来了哪些变化？带着这些问题，《法治日报》记者深入山西省忻州市河曲县一探究竟。
三大问题
触发改革
初秋后的一场大雨让河曲变得格外凉爽。地处晋、陕、蒙三省交界的河曲县，辖6镇5乡，面积1317平方公里，总人口12.4万。
推动河曲县机构改革源于2019年年底的一次调研。
当时，时任山西省委主要领导在基层调研时，发现全省人口小县普遍存在一些共性问题：财政供养入不敷出，财政支出主要依靠政府转移支付，普遍存在“等、靠、要”的思维惯性；从人口与编制比看，财政供养人员比例不是很合理，存在人浮于事的问题；事业单位规模普遍较小，职能较弱，“小、散、弱”现象突出。
2020年4月，根据省委部署要求，按照“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”的原则，一场以坚持目标导向、结果导向、问题导向，以职能优化为核心，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的县域行政运行体系全面改革在河曲和浮山两个试点县开展起来。
“接到任务后，县委高度重视，成立了县委书记任组长的领导小组，先后召开领导小组会议5次，办公室会议41次，先后研究解决了党政机构职能融合等61个问题。”河曲县委组织部副部长、县委编办主任邬志明说。
有关部门也马不停蹄推动各项工作：县委组织部对全县公务员队伍现状，党政群机关单位、事业单位一把手和班子成员情况，公务员职务和职级并行工作等进行了细致分析；县委编办对涉改事业单位的职能、机构规格、编制情况、人员年龄结构以及单位整合、撤销、转企等改革设想的合理性、可行性、稳妥性进行了摸底研判……
与此同时，相关部门通过个别谈话、调研座谈等方式，多角度、多层次征求各领域意见建议58条，先后征求干部群众意见建议245人次，形成17类分析报告、5项论证结果。
机构重组
工作变忙
见到张瑞东时，他正在赶写一份紧急上报的材料，其间不到5分钟时间，接了3个电话。
2021年9月，张瑞东由河曲县委组织部主持日常工作的副部长转任县发改工信和科技商务局主持日常工作的副局长。该局整合了过去的县发展和改革局、工业和信息化局、能源局、商务局及科技教育局科技方面职能，局长由副县长兼任，下设1名主持日常工作的正科级副局长，4个副科级副局长。
“8个领导职数变成了5个，过去一个局成了现在一个股室，人自然就忙了，每天电话不断，会议不断，经常下班后才能开始处理案头工作。”张瑞东感叹道。
此次改革中，按照优化协同高效的原则，河曲县加大职能相近党政机构重组整合。
如在统筹党政机构设置上，县委办与县政府办、县委宣传部与县文化和旅游局等实行合署办公，即一套工作机构、两个机关名称。县委编办、县老干部局并入县委组织部，加挂县委机构编制委员会办公室牌子。县委统战部与县工商联机关整合设置，保留县工商联牌子并按章程运行，县政府办公室承担的外事、对台、港澳工作职能划入县委统战部。
在经济建设、农业农村、民生保障、城建交通、社会管理等领域，综合设置相关机构。整合民政、人力资源和社会保障等部门职能，组建县民政和人力资源社会保障局。整合自然资源、林业部门职能，组建县规划和自然资源局，加挂县林业局牌子，县规划和自然资源局干部管理体制调整为属地管理。整合县住房和城乡建设管理局、县交通运输局，组建县城乡建设和交通运输局。
改革后，河曲县设置党政机构22个，均为正科级建制。党委工作机关、政府主要工作部门负责人由县委常委或政府副县长兼任。
对于事业单位，推进职责任务相近机构跨部门整合，调整优化规模过小、功能萎缩、分散重复设置的事业单位。原则上不再设立10名编制以下的事业单位，县委、县政府直属事业单位不超10个。改革后，除中小学、幼儿园、公立医院、卫生院和乡镇（街道）所属事业单位外，全县纳入机构限额管理的事业单位40个。
人员安置
理顺情绪
对于赵喜柱来说，此次改革让他体验了一把坐过山车的感觉。
2020年12月，河曲县市场监督管理局加挂县综合行政执法局牌子，统一行使市场监管、文化市场、城市管理、应急管理等8个领域的行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权。相关领域执法队伍也被整合组建为综合行政执法队。
整合后，市场监督管理局由副县长兼任局长。于是，担任局长仅8个月的赵喜柱一下子成了主持日常工作的副局长。
“执法领域从一个成了8个，我却从局长成了副局长，虽然级别没变，但刚开始心里确实不适应。”赵喜柱说，但随着工作深入开展，发现现在执法力度更大了，因为副县长可以直接召集有关部门解决问题，而局长就很难做到这一点。“如今有副县长把方向，我这个副局长负责落实，干劲儿更足了！”
解决好“人”的问题，既是机构改革面临的难题，又是搞好改革的关键。
“改革涉改人员之多、范围之广、情况之复杂前所未有。”邬志明说，为解决好“人”的问题，河曲县委书记、县委组织部部长与涉改单位科级干部逐一进行谈话，帮助理顺情绪，激发干劲，妥善做好人员调整安置工作，先后开展谈话达237人次。
在人员安置上，对主动退出领导岗位的49名领导干部优先按规定晋升职级；对超职数的领导干部，保留待遇纳入“干部周转池”管理，承担乡村振兴、入企帮扶等中心工作；对因改革超编的903名事业人员，采取到对口党政部门跟班学习锻炼、担任村（社区）“两委”主干和综治网格员等方式，重新调整配备；对新进人员实行“退休三个补录一个”，每年拿出一定比例的公务员空编面向现有事业单位人员定向招录。
“目标就是要用3至5年时间，逐步实现机构、编制、人员大幅度下降，保持干部队伍体系新鲜血液和合理年龄结构，构建简约高效的基层管理体制。”邬志明说。
面对部门重组、职数核减、管理方式改变导致一些干部思想困惑增多、干事创业积极性不高的问题，河曲县构建了“实绩档案+综合考评”评价体系，去年以来先后提拔重用17名担当作为干部，大张旗鼓表彰奖励10个先进单位和30名优秀干部，免去履职不到位的2名“一把手”和1名副职，严格兑现奖惩，着力解决如何“干得好”的问题。
运转顺畅
分工明确
新机构成立，新班子到位，如何确保正常运转？对上对下如何衔接？对于一些副县长兼任局长的部门，局长与主持日常工作的副局长如何分工？
记者采访了解到，河曲县明确兼任政府工作部门主要负责人的副县长，担任党组第一书记，负管党治党第一责任；每周到兼职单位至少坐班一次，重点主持“三重一大”（重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用)事项和“三个重点”（重点指标、重点任务、重点工作）的集体决策。
主持日常工作的常务副职担任党组书记，主持召开局长（部长、主任）办公会议、局务（部务、主任）会议，对工作人员进行日常管理监督，重要情况向兼任主要负责人的县领导汇报。其他副职做好分管工作，对局长负责，形成一级抓一级、一级对一级负责的工作格局。
与此同时，河曲县还要求涉改部门建立健全党务人事管理制度、业务管理制度、后勤管理制度等多项制度，规范日常管理。
在理顺上下衔接问题上，河曲县建立了“一对多”、“多对一”运行机制，对上制定市县机构业务对口情况表，对下细化对应关系，形成县直单位与乡镇党政机构对应关系表。在部门内则成立由副局长任组长、内设股室和对应事业单位人员任组员的工作组，负责相应领域工作任务落实，有效解决“一对多”衔接不到位问题。
在构建横向协调工作机制上，明确建立规划统筹、联席会商、协调服务和跟踪问效等多项制度，确保工作有效落实。
新机制运行带来了哪些变化？
河曲县副县长兼县民政和人力资源社会保障局局长赵振宇坦言：“现在工作压力更大，对工作标准和质量的要求也更高了。以前自己是分管领导，分管部门出问题追责局长，现在是直接处理自己。”
为确保对局里工作能全面掌握，赵振宇每周至少来一次局里，没有办公室就直接在会议室处理公务。截至目前已组织召开局党组会16次，“三重一大”事项全部上会研究。
“以前当分管领导，只和局长沟通，现在和副局长甚至科股长也直接沟通，对情况了解得更透，掌握得更全了。”赵振宇说。
成果转化
效率提升
洁白的衬衫，胸前的党徽格外醒目。河曲县项目推进中心一间办公室内，中心主任张志宏正在办公桌前忙碌着。
张志宏所在的项目推进中心由原招商服务中心与县项目预审中心合并而来，主要负责全县招商引资、项目推进、省市重点工程推进、黄河流域生态保护、太忻一体化建设等工作。
“过去我只负责招商，招回来就进入下一个部门，能不能落地就不清楚了。如今招商、签约、落地、开工、在建、投产环环相扣，全周期服务。”张志宏说，现在招商做许诺时就得考虑落地兑现，“因为没地儿可推了”。
改革带来的变化还有很多。
如审批效率大幅度上升。以城市规划、土地规划、林业规划为例，改革前由3个部门审批公示，改革后统一由县规划和自然资源局审批，特别是副县长兼任局长后，减少了请示层级，时间大大缩短。仅办理流程和公示时间至少可缩短14个工作日。
审批效率的提高带来营商环境的优化，最终转化为招商引资的成效。2021年，河曲县五项指标（签约率、开工率、投资金额完成率、到位资金完成率、非固投资金到位完成率）均进入全市第一方阵，项目开工率达88.9%。
改革全部完成后，行政成本将大幅下降。经测算，改革完成后党政工作部门和事业单位共减少160个，公用经费支出减少367万元，下降8.2%；事业编制精简后，工资福利、“五险一金”等支出每年减少1.33亿元，占一般公共预算收入的13%；财政供养人员比例由改革前的32：1提高到40：1，超过全省、接近全国平均水平。同时，随着单位数量的减少，办公场所更加集中，空出办公用房1.05万平方米，为社区活动、社会事业和公共服务提供基础保障。
记者在采访中了解到，改革产生了一定成效，但也面临一些问题亟待解决。
比如，职能相近部门合并产生了一个超大部门，而改革后人员的减少导致部门运转吃力。如改革后的县发改工信和科技商务局法定职责32项，24个编制只有11人在岗，内设的发改股连事业编制人员在内5名工作人员要对接市发改委等多个部门。与此同时，领导职数减少带来的另一个问题是晋升渠道的变窄。
此外，副县长兼任局长的同时也分管其他单位，在资源及精力有限的情况下如何做好主管单位与分管单位的平衡与支持，也要进一步考量。
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| 精简机构编制 行政成本下降 审批效率提升
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| 一个人口小县的机构大改革
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| （ 2022-09-01 ） 稿件来源： 法治日报法治经纬 |
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● 山西人口小县普遍存在一些共性问题：财政供养入不敷出，财政支出主要依靠政府转移支付，普遍存在“等、靠、要”的思维惯性；从人口与编制比看，财政供养人员比例不是很合理，存在人浮于事的问题；事业单位规模普遍较小，职能较弱，“小、散、弱”现象突出
● 加大职能相近党政机构重组整合，如县委办与县政府办、县委宣传部与县文化和旅游局实行合署办公，整合民政、人力资源和社会保障等部门职能，组建县民政和人力资源社会保障局等，用3至5年时间，逐步实现机构、编制、人员大幅度下降，构建简约高效的基层管理体制
● 改革全部完成后，行政成本将大幅下降，财政供养人员比例由改革前的32：1提高到40：1；审批效率大幅度上升，以城市规划、土地规划、林业规划为例，仅办理流程和公示时间至少可缩短14个工作日；营商环境优化，2021年项目开工率达88.9%
□ 本报记者 马超 王志堂
党政机构由36个精简为22个，领导职数由135名降为114名，涉改事业单位由186个整合为40个，事业编制数由1964名核减为659名……近日，位于山西西北部的一个人口小县——河曲县的机构改革引发社会关注。
一个仅有12.4万人口的县为何要推动此项改革？改革如何推进，又带来了哪些变化？带着这些问题，《法治日报》记者深入山西省忻州市河曲县一探究竟。
三大问题
触发改革
初秋后的一场大雨让河曲变得格外凉爽。地处晋、陕、蒙三省交界的河曲县，辖6镇5乡，面积1317平方公里，总人口12.4万。
推动河曲县机构改革源于2019年年底的一次调研。
当时，时任山西省委主要领导在基层调研时，发现全省人口小县普遍存在一些共性问题：财政供养入不敷出，财政支出主要依靠政府转移支付，普遍存在“等、靠、要”的思维惯性；从人口与编制比看，财政供养人员比例不是很合理，存在人浮于事的问题；事业单位规模普遍较小，职能较弱，“小、散、弱”现象突出。
2020年4月，根据省委部署要求，按照“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”的原则，一场以坚持目标导向、结果导向、问题导向，以职能优化为核心，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的县域行政运行体系全面改革在河曲和浮山两个试点县开展起来。
“接到任务后，县委高度重视，成立了县委书记任组长的领导小组，先后召开领导小组会议5次，办公室会议41次，先后研究解决了党政机构职能融合等61个问题。”河曲县委组织部副部长、县委编办主任邬志明说。
有关部门也马不停蹄推动各项工作：县委组织部对全县公务员队伍现状，党政群机关单位、事业单位一把手和班子成员情况，公务员职务和职级并行工作等进行了细致分析；县委编办对涉改事业单位的职能、机构规格、编制情况、人员年龄结构以及单位整合、撤销、转企等改革设想的合理性、可行性、稳妥性进行了摸底研判……
与此同时，相关部门通过个别谈话、调研座谈等方式，多角度、多层次征求各领域意见建议58条，先后征求干部群众意见建议245人次，形成17类分析报告、5项论证结果。
机构重组
工作变忙
见到张瑞东时，他正在赶写一份紧急上报的材料，其间不到5分钟时间，接了3个电话。
2021年9月，张瑞东由河曲县委组织部主持日常工作的副部长转任县发改工信和科技商务局主持日常工作的副局长。该局整合了过去的县发展和改革局、工业和信息化局、能源局、商务局及科技教育局科技方面职能，局长由副县长兼任，下设1名主持日常工作的正科级副局长，4个副科级副局长。
“8个领导职数变成了5个，过去一个局成了现在一个股室，人自然就忙了，每天电话不断，会议不断，经常下班后才能开始处理案头工作。”张瑞东感叹道。
此次改革中，按照优化协同高效的原则，河曲县加大职能相近党政机构重组整合。
如在统筹党政机构设置上，县委办与县政府办、县委宣传部与县文化和旅游局等实行合署办公，即一套工作机构、两个机关名称。县委编办、县老干部局并入县委组织部，加挂县委机构编制委员会办公室牌子。县委统战部与县工商联机关整合设置，保留县工商联牌子并按章程运行，县政府办公室承担的外事、对台、港澳工作职能划入县委统战部。
在经济建设、农业农村、民生保障、城建交通、社会管理等领域，综合设置相关机构。整合民政、人力资源和社会保障等部门职能，组建县民政和人力资源社会保障局。整合自然资源、林业部门职能，组建县规划和自然资源局，加挂县林业局牌子，县规划和自然资源局干部管理体制调整为属地管理。整合县住房和城乡建设管理局、县交通运输局，组建县城乡建设和交通运输局。
改革后，河曲县设置党政机构22个，均为正科级建制。党委工作机关、政府主要工作部门负责人由县委常委或政府副县长兼任。
对于事业单位，推进职责任务相近机构跨部门整合，调整优化规模过小、功能萎缩、分散重复设置的事业单位。原则上不再设立10名编制以下的事业单位，县委、县政府直属事业单位不超10个。改革后，除中小学、幼儿园、公立医院、卫生院和乡镇（街道）所属事业单位外，全县纳入机构限额管理的事业单位40个。
人员安置
理顺情绪
对于赵喜柱来说，此次改革让他体验了一把坐过山车的感觉。
2020年12月，河曲县市场监督管理局加挂县综合行政执法局牌子，统一行使市场监管、文化市场、城市管理、应急管理等8个领域的行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权。相关领域执法队伍也被整合组建为综合行政执法队。
整合后，市场监督管理局由副县长兼任局长。于是，担任局长仅8个月的赵喜柱一下子成了主持日常工作的副局长。
“执法领域从一个成了8个，我却从局长成了副局长，虽然级别没变，但刚开始心里确实不适应。”赵喜柱说，但随着工作深入开展，发现现在执法力度更大了，因为副县长可以直接召集有关部门解决问题，而局长就很难做到这一点。“如今有副县长把方向，我这个副局长负责落实，干劲儿更足了！”
解决好“人”的问题，既是机构改革面临的难题，又是搞好改革的关键。
“改革涉改人员之多、范围之广、情况之复杂前所未有。”邬志明说，为解决好“人”的问题，河曲县委书记、县委组织部部长与涉改单位科级干部逐一进行谈话，帮助理顺情绪，激发干劲，妥善做好人员调整安置工作，先后开展谈话达237人次。
在人员安置上，对主动退出领导岗位的49名领导干部优先按规定晋升职级；对超职数的领导干部，保留待遇纳入“干部周转池”管理，承担乡村振兴、入企帮扶等中心工作；对因改革超编的903名事业人员，采取到对口党政部门跟班学习锻炼、担任村（社区）“两委”主干和综治网格员等方式，重新调整配备；对新进人员实行“退休三个补录一个”，每年拿出一定比例的公务员空编面向现有事业单位人员定向招录。
“目标就是要用3至5年时间，逐步实现机构、编制、人员大幅度下降，保持干部队伍体系新鲜血液和合理年龄结构，构建简约高效的基层管理体制。”邬志明说。
面对部门重组、职数核减、管理方式改变导致一些干部思想困惑增多、干事创业积极性不高的问题，河曲县构建了“实绩档案+综合考评”评价体系，去年以来先后提拔重用17名担当作为干部，大张旗鼓表彰奖励10个先进单位和30名优秀干部，免去履职不到位的2名“一把手”和1名副职，严格兑现奖惩，着力解决如何“干得好”的问题。
运转顺畅
分工明确
新机构成立，新班子到位，如何确保正常运转？对上对下如何衔接？对于一些副县长兼任局长的部门，局长与主持日常工作的副局长如何分工？
记者采访了解到，河曲县明确兼任政府工作部门主要负责人的副县长，担任党组第一书记，负管党治党第一责任；每周到兼职单位至少坐班一次，重点主持“三重一大”（重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用)事项和“三个重点”（重点指标、重点任务、重点工作）的集体决策。
主持日常工作的常务副职担任党组书记，主持召开局长（部长、主任）办公会议、局务（部务、主任）会议，对工作人员进行日常管理监督，重要情况向兼任主要负责人的县领导汇报。其他副职做好分管工作，对局长负责，形成一级抓一级、一级对一级负责的工作格局。
与此同时，河曲县还要求涉改部门建立健全党务人事管理制度、业务管理制度、后勤管理制度等多项制度，规范日常管理。
在理顺上下衔接问题上，河曲县建立了“一对多”、“多对一”运行机制，对上制定市县机构业务对口情况表，对下细化对应关系，形成县直单位与乡镇党政机构对应关系表。在部门内则成立由副局长任组长、内设股室和对应事业单位人员任组员的工作组，负责相应领域工作任务落实，有效解决“一对多”衔接不到位问题。
在构建横向协调工作机制上，明确建立规划统筹、联席会商、协调服务和跟踪问效等多项制度，确保工作有效落实。
新机制运行带来了哪些变化？
河曲县副县长兼县民政和人力资源社会保障局局长赵振宇坦言：“现在工作压力更大，对工作标准和质量的要求也更高了。以前自己是分管领导，分管部门出问题追责局长，现在是直接处理自己。”
为确保对局里工作能全面掌握，赵振宇每周至少来一次局里，没有办公室就直接在会议室处理公务。截至目前已组织召开局党组会16次，“三重一大”事项全部上会研究。
“以前当分管领导，只和局长沟通，现在和副局长甚至科股长也直接沟通，对情况了解得更透，掌握得更全了。”赵振宇说。
成果转化
效率提升
洁白的衬衫，胸前的党徽格外醒目。河曲县项目推进中心一间办公室内，中心主任张志宏正在办公桌前忙碌着。
张志宏所在的项目推进中心由原招商服务中心与县项目预审中心合并而来，主要负责全县招商引资、项目推进、省市重点工程推进、黄河流域生态保护、太忻一体化建设等工作。
“过去我只负责招商，招回来就进入下一个部门，能不能落地就不清楚了。如今招商、签约、落地、开工、在建、投产环环相扣，全周期服务。”张志宏说，现在招商做许诺时就得考虑落地兑现，“因为没地儿可推了”。
改革带来的变化还有很多。
如审批效率大幅度上升。以城市规划、土地规划、林业规划为例，改革前由3个部门审批公示，改革后统一由县规划和自然资源局审批，特别是副县长兼任局长后，减少了请示层级，时间大大缩短。仅办理流程和公示时间至少可缩短14个工作日。
审批效率的提高带来营商环境的优化，最终转化为招商引资的成效。2021年，河曲县五项指标（签约率、开工率、投资金额完成率、到位资金完成率、非固投资金到位完成率）均进入全市第一方阵，项目开工率达88.9%。
改革全部完成后，行政成本将大幅下降。经测算，改革完成后党政工作部门和事业单位共减少160个，公用经费支出减少367万元，下降8.2%；事业编制精简后，工资福利、“五险一金”等支出每年减少1.33亿元，占一般公共预算收入的13%；财政供养人员比例由改革前的32：1提高到40：1，超过全省、接近全国平均水平。同时，随着单位数量的减少，办公场所更加集中，空出办公用房1.05万平方米，为社区活动、社会事业和公共服务提供基础保障。
记者在采访中了解到，改革产生了一定成效，但也面临一些问题亟待解决。
比如，职能相近部门合并产生了一个超大部门，而改革后人员的减少导致部门运转吃力。如改革后的县发改工信和科技商务局法定职责32项，24个编制只有11人在岗，内设的发改股连事业编制人员在内5名工作人员要对接市发改委等多个部门。与此同时，领导职数减少带来的另一个问题是晋升渠道的变窄。
此外，副县长兼任局长的同时也分管其他单位，在资源及精力有限的情况下如何做好主管单位与分管单位的平衡与支持，也要进一步考量。
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