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法治政府
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□ 本报记者 周芬棉
新证券法施行两年来，注册制全面推行，中介机构责任更大更重，券商保荐责任尤甚。
为进一步提高保荐机构尽职调查工作质量、完善保荐业务工作底稿制度，证监会近日发布《保荐人尽职调查工作准则》（以下简称《尽调准则》）和《证券发行上市保荐业务工作底稿指引》（以下简称《底稿指引》）两项公告，对2006年施行的《尽调准则》和2009年施行的《底稿指引》进行修订，以应对注册制下对券商保荐工作的要求，有针对性地解决当前保荐工作中存在的问题和难点。
执业质量亟待提高
西北政法大学经济法学院教授强力说，证监会发布的两项公告，属于规范性文件，是更具操作性的工作指引。保荐制度虽然1995年才从英国引入，2004年落地，但如今已在中国扎下根来，成为债券、股票发行上市的必经程序。而保荐代表人也成为备受关注的群体。
据北京观韬中茂律师事务所管理合伙人苏波介绍，2004年，保荐制度在我国资本市场开始实施，证监会颁布《证券发行上市保荐制度暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。随之诞生了我国首批保荐机构和首批609名保荐代表人。根据《暂行办法》，IPO、再融资等保荐类业务都需要两个保荐代表人在项目文件上签字，才有资格向证监会报送发行申报文件。保荐代表人拥有着高额的资格补贴、签字费和转会费，成为社会中的精英人士。2014年11月24日，国务院取消了证监会关于保荐代表人的资格准入许可，保荐代表人资格考试的注册和具体管理权，也从证监会下放到了中国证券业协会。2015年，保荐代表人考试正式放开，除无需再通过证券公司报名参加考试之外，每年的考试次数也增加了，考试难度逐渐下降，通过保代考试的人数也在增加。
之所以修订两项规范性文件，原因是多方面的。首先是注册制在我国多个证券交易板块全面推行的背景。按证监会有关负责人的话说，修订《尽调准则》，是因为注册制下对保荐人的尽职调查专业能力和执业质量提出了更高要求，需要对注册制试点中反映出来的问题和难点，有针对性地明确工作底线要求和质量标准。
其次是法律方面的要求。为落实证券法、《证券发行上市保荐业务管理办法》等相关规定，适应注册制改革发展需要，贯彻《关于注册制下督促证券公司从事投行业务归位尽责的指导意见》《关于注册制下提高招股说明书信息披露质量的指导意见》的精神和原则，进一步规范证券发行保荐业务，提高尽职调查工作质量，需要对分别施行了16年和13年的两项规范性文件进行修订。
第三个因素是现实需要。北京市京都律师事务所管委会委员李波认为，有些保荐人对企业上市的把关更注重于应对审核机构的审核，而不是从投资者的角度来把关，没有尽到保荐人应尽的职责；有些保荐人对拟上市企业的保荐未勤勉尽责，导致出具的保荐文书不真实，使投资者错误地判断企业的价值，损害投资者的利益；有些是内控体系尚需加强，有些保荐项目从立项到内核时间很短，没有内控部门监查记录和相关工作底稿，没有深入现场，失察失责。由此导致自2021年以来已有超过几十名保荐代表人受到证监会和交易所处罚，事由包括IPO项目未勤勉尽责、尽职调查不充分等。
明确合理信赖标准
本次《尽调准则》修订以细化明确工作要求和标准，增强可操作性为重点，主要包括3个方面的内容。
苏波认为，最主要的修订内容是，明确了保荐人合理信赖的标准。明确保荐人在履行审慎核查义务、进行必要调查和复核的基础上，可以合理信赖发行人申请文件、证券发行募集文件中有证券服务机构出具专业意见的内容。同时明确，保荐人应评估证券服务机构及参与人员的相关工作是否具有充分可靠的基础，评估内容包括相关机构及人员的胜任能力与独立性、核查范围是否受限、核查资料是否充分、核查程序是否充分恰当，必要时采取询问、查阅、走访、函证、抽盘等手段反向印证。此外，还明确保荐人在尽职调查工作中存在选聘审计、资产评估、法律顾问、财务顾问、咨询顾问等第三方提供与尽职调查有关服务的情形的，保荐人应合理使用第三方外聘机构，不得将法定职责予以外包，保荐人依法应当承担的责任不因聘请第三方而减轻或免除。
在强力看来，不仅评估其他中介机构自身，还要考察其工作人员是否有能力以及核查程序是否恰当充分，这是此次修订尤其值得关注的内容。
其次是，将保荐人“荐”的职责提到更重要位置，更为深入地挖掘企业的业务以及所处行业情况：保荐人应分析发行人所在行业在产品或服务价值链中的作用，通过对该行业与其上下游行业的关联度、发展前景、产品或服务用途的广度、替代趋势等进行分析论证，分析上下游行业变动及变动趋势对发行人所处行业的有利和不利影响。
再次，对现行《尽调准则》中未涉及的一些尽职调查事项进行补充。对红筹架构、特别投票权、协议控制、在其他证券市场上挂牌、契约型资管产品和契约型私募投资基金入股、发行人未实现盈利或最近一期存在累计未弥补亏损、业务高度依赖信息系统、投资者保护、估值、板块定位等事项进行核查，同时结合会计准则的变化，对现行《尽调准则》中未涉及的合同资产等内容进行了补充，还增加了商誉、政府补助等一些重点事项的核查要求。
底稿留存再添要求
保荐人的所有保荐工作都要记录在工作底稿中。李波说，《底稿指引》主要规定保荐机构尽职调查工作底稿中需要关注的事项和留存的资料，以及编制底稿的形式、程序等。对履行保荐职责有重大影响的文件资料及信息，均应当作为底稿留存。
据了解，本次修订主要增加了3类底稿要求。增加对证券报务机构专业意见的相关复核资料。保荐机构对发行人申请文件、证券发行募集文件中有证券服务机构出具专业意见的内容，可以合理信赖，保持职业怀疑，对证券服务机构的核查思路、核查过程、所获证据等应当充分了解和分析，因此在底稿范围中明确复核证券服务机构专业意见过程的文件资料。
增加内核阶段工作底稿要求。内核是保荐机构对投资银行类项目进行出口管理和终端风险控制的重要程序，在履行内核职责阶段，会形成相应的工作底稿，本次修订明确要求保荐工作底稿应收集内核阶段底稿。
增加分析验证过程的相关底稿。“勤勉尽责、言必有据”是保荐机构出具核查结论的基本要求，保荐机构开展尽职调查工作需保持职业怀疑，以获取充分和适当的证据为基础，结合证据证明力，出具核查结论，因此应在工作底稿中记录对尽调证据的分析与验证。
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| 券商保荐责任加重 证监会修订两项保荐规则
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| 保荐人应承担责任不因聘请第三方而减轻免除
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| （ 2022-06-10 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 本报记者 周芬棉
新证券法施行两年来，注册制全面推行，中介机构责任更大更重，券商保荐责任尤甚。
为进一步提高保荐机构尽职调查工作质量、完善保荐业务工作底稿制度，证监会近日发布《保荐人尽职调查工作准则》（以下简称《尽调准则》）和《证券发行上市保荐业务工作底稿指引》（以下简称《底稿指引》）两项公告，对2006年施行的《尽调准则》和2009年施行的《底稿指引》进行修订，以应对注册制下对券商保荐工作的要求，有针对性地解决当前保荐工作中存在的问题和难点。
执业质量亟待提高
西北政法大学经济法学院教授强力说，证监会发布的两项公告，属于规范性文件，是更具操作性的工作指引。保荐制度虽然1995年才从英国引入，2004年落地，但如今已在中国扎下根来，成为债券、股票发行上市的必经程序。而保荐代表人也成为备受关注的群体。
据北京观韬中茂律师事务所管理合伙人苏波介绍，2004年，保荐制度在我国资本市场开始实施，证监会颁布《证券发行上市保荐制度暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。随之诞生了我国首批保荐机构和首批609名保荐代表人。根据《暂行办法》，IPO、再融资等保荐类业务都需要两个保荐代表人在项目文件上签字，才有资格向证监会报送发行申报文件。保荐代表人拥有着高额的资格补贴、签字费和转会费，成为社会中的精英人士。2014年11月24日，国务院取消了证监会关于保荐代表人的资格准入许可，保荐代表人资格考试的注册和具体管理权，也从证监会下放到了中国证券业协会。2015年，保荐代表人考试正式放开，除无需再通过证券公司报名参加考试之外，每年的考试次数也增加了，考试难度逐渐下降，通过保代考试的人数也在增加。
之所以修订两项规范性文件，原因是多方面的。首先是注册制在我国多个证券交易板块全面推行的背景。按证监会有关负责人的话说，修订《尽调准则》，是因为注册制下对保荐人的尽职调查专业能力和执业质量提出了更高要求，需要对注册制试点中反映出来的问题和难点，有针对性地明确工作底线要求和质量标准。
其次是法律方面的要求。为落实证券法、《证券发行上市保荐业务管理办法》等相关规定，适应注册制改革发展需要，贯彻《关于注册制下督促证券公司从事投行业务归位尽责的指导意见》《关于注册制下提高招股说明书信息披露质量的指导意见》的精神和原则，进一步规范证券发行保荐业务，提高尽职调查工作质量，需要对分别施行了16年和13年的两项规范性文件进行修订。
第三个因素是现实需要。北京市京都律师事务所管委会委员李波认为，有些保荐人对企业上市的把关更注重于应对审核机构的审核，而不是从投资者的角度来把关，没有尽到保荐人应尽的职责；有些保荐人对拟上市企业的保荐未勤勉尽责，导致出具的保荐文书不真实，使投资者错误地判断企业的价值，损害投资者的利益；有些是内控体系尚需加强，有些保荐项目从立项到内核时间很短，没有内控部门监查记录和相关工作底稿，没有深入现场，失察失责。由此导致自2021年以来已有超过几十名保荐代表人受到证监会和交易所处罚，事由包括IPO项目未勤勉尽责、尽职调查不充分等。
明确合理信赖标准
本次《尽调准则》修订以细化明确工作要求和标准，增强可操作性为重点，主要包括3个方面的内容。
苏波认为，最主要的修订内容是，明确了保荐人合理信赖的标准。明确保荐人在履行审慎核查义务、进行必要调查和复核的基础上，可以合理信赖发行人申请文件、证券发行募集文件中有证券服务机构出具专业意见的内容。同时明确，保荐人应评估证券服务机构及参与人员的相关工作是否具有充分可靠的基础，评估内容包括相关机构及人员的胜任能力与独立性、核查范围是否受限、核查资料是否充分、核查程序是否充分恰当，必要时采取询问、查阅、走访、函证、抽盘等手段反向印证。此外，还明确保荐人在尽职调查工作中存在选聘审计、资产评估、法律顾问、财务顾问、咨询顾问等第三方提供与尽职调查有关服务的情形的，保荐人应合理使用第三方外聘机构，不得将法定职责予以外包，保荐人依法应当承担的责任不因聘请第三方而减轻或免除。
在强力看来，不仅评估其他中介机构自身，还要考察其工作人员是否有能力以及核查程序是否恰当充分，这是此次修订尤其值得关注的内容。
其次是，将保荐人“荐”的职责提到更重要位置，更为深入地挖掘企业的业务以及所处行业情况：保荐人应分析发行人所在行业在产品或服务价值链中的作用，通过对该行业与其上下游行业的关联度、发展前景、产品或服务用途的广度、替代趋势等进行分析论证，分析上下游行业变动及变动趋势对发行人所处行业的有利和不利影响。
再次，对现行《尽调准则》中未涉及的一些尽职调查事项进行补充。对红筹架构、特别投票权、协议控制、在其他证券市场上挂牌、契约型资管产品和契约型私募投资基金入股、发行人未实现盈利或最近一期存在累计未弥补亏损、业务高度依赖信息系统、投资者保护、估值、板块定位等事项进行核查，同时结合会计准则的变化，对现行《尽调准则》中未涉及的合同资产等内容进行了补充，还增加了商誉、政府补助等一些重点事项的核查要求。
底稿留存再添要求
保荐人的所有保荐工作都要记录在工作底稿中。李波说，《底稿指引》主要规定保荐机构尽职调查工作底稿中需要关注的事项和留存的资料，以及编制底稿的形式、程序等。对履行保荐职责有重大影响的文件资料及信息，均应当作为底稿留存。
据了解，本次修订主要增加了3类底稿要求。增加对证券报务机构专业意见的相关复核资料。保荐机构对发行人申请文件、证券发行募集文件中有证券服务机构出具专业意见的内容，可以合理信赖，保持职业怀疑，对证券服务机构的核查思路、核查过程、所获证据等应当充分了解和分析，因此在底稿范围中明确复核证券服务机构专业意见过程的文件资料。
增加内核阶段工作底稿要求。内核是保荐机构对投资银行类项目进行出口管理和终端风险控制的重要程序，在履行内核职责阶段，会形成相应的工作底稿，本次修订明确要求保荐工作底稿应收集内核阶段底稿。
增加分析验证过程的相关底稿。“勤勉尽责、言必有据”是保荐机构出具核查结论的基本要求，保荐机构开展尽职调查工作需保持职业怀疑，以获取充分和适当的证据为基础，结合证据证明力，出具核查结论，因此应在工作底稿中记录对尽调证据的分析与验证。
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