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法学院
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□ 周珂 孙思嘉
自党的十八大以来，自然资源资产产权制度便成为生态文明制度建设的重要基础性制度，2015年《生态文明体制改革总体方案》更是将其列为首要制度；党的十九大之后，中央对统筹推进自然资源资产产权制度改革提出了具体指导意见，要求进一步改革创新。为深入贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，建立健全自然资源资产产权制度，不仅需要运用法治思维和法治手段，更要求将整体性思维贯彻到制度建设与改革当中。“十四五”规划提出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，强调“全面提高资源利用效率”。目前，我国自然资源资产产权制度架构虽已初步形成，但其内部各种制度之间出现的冲突、混乱现象，显现了这一制度建构过程中整体性、体系化不足的现实困境。2019年4月14日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，2021年10月21日自然资源部的《国务院关于2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告》，2022年3月28日自然资源部印发的《自然资源部关于加强自然资源法治建设的通知》，为自然资源资产产权制度的整体性、法治化改革提供了宏观和微观指引，要求其在沟通与协调的基础上实现制度的整体性、系统性和协调性整合。站在当下的历史节点上，深入研究我国自然资源资产产权制度，运用整体性原理改革完善我国自然资源资产产权制度，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系，已成当务之急。
党的十九届六中全会指出，在以习近平同志为核心的党中央领导下，党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。建立健全自然资源资产产权制度，必须全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，在习近平生态文明思想、习近平法治思想的具体指引下，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，明显提升自然资源开发利用效率和保护力度，为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑，应当在整体性思维的指导下进一步推进以下几个方面的制度建设与改革研究，以此发挥制度的整体合力。
一是自然资源资产产权体系与主体制度研究。我国立法关于自然资源资产产权体系和主体制度，尚未完全树立起生态文明、可持续发展和资源安全的理念，也未完全确立环境友好与环境正义的价值追求，对合理开发和高效利用自然资源的指导原则贯彻不足，规范行使自然资源资产所有权、使用权、管理权的制度体系还未建立，立法的指导思想不够明确，规范内容缺乏前瞻性和缺乏可操作性。为此，必须牢固树立生态文明和可持续发展理念，贯彻自然资源资产安全的理念；以调查监测和确权登记为基础，落实自然资源资产的国家所有权与集体所有权主体制度，明确自然资源资产所有权的客体范围，构建合理的自然资源资产所有权、使用权权利配置体系；建立健全自然资源资产管理制度体系、自然资源统一调查监测评价体系，理顺自然资源资产管理主体双重性问题，解决自然资源资产管理权配置分散化、无序化问题；建立自然资源资产负债表制度、审计制度，建立履行所有者职责的考核机制，加强委托人对代理人的监督管理，按照实物量和价值量相结合的原则，建立和完善国有自然资源资产管理情况报告制度；推动自然资源立法修法工作，推动国土空间规划等立法工作，推进自然资源全面督察，建立统一的自然资源综合执法体系。
二是自然资源资产产权整体保护与系统修复制度研究。当前自然资源开发利用与生态环境保护的现状表明，适应生态文明要求的资源开发利用理念还未形成，适应生态文明要求的自然资源管理制度还不完善，适应生态文明要求的自然资源管理体制尚未建立健全，未能形成自然资源资产产权整体性保护与系统性修复格局。为此，需要围绕生态文明体制改革健全自然资源资产管理制度，积极构建自然资源整体保护与系统修复制度体系，在整体性思维指导下，构建与完善“事前——事中——事后”相互连接、彼此呼应的自然资源整体保护与系统修复制度体系：构建事前预防性制度，主要包括自然生态空间规划制度、自然生态保护红线制度、自然生态空间监测评估制度；构建事中监管类制度，主要包括自然资源所有权委托代理制度、自然资源整体保护公众参与制度；构建事后修复类制度，主要包括国土空间的生态保护修复制度，探索和完善生态保护修复的市场化投入机制，体现谁保护、谁受益，谁修复、谁受益的原则，吸引社会资本投入生态修复。
三是市场配置资源与政府管控相结合制度研究。如何在自然资源资产产权制度中构建出政府与市场的合理分工模式，一直是自然资源资产产权制度的核心问题之一。当前我国自然资源要素市场化配置水平不高，政府监督管理与自然资源权利人合理利用资源之间未形成良性促进格局。为此，必须坚持市场配置、政府监管原则，坚持市场化、法治化原则，形成有效市场、有为政府的格局，探索自然资源资产所有者权益的多种有效实现形式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，建立健全自然资源市场配置与政府管控制度，构建以市场配置为主体，以政府规制为引导，多元主体参与，法律法规科学的自然资源产权规范体系。调整优化土地出让竞拍规则，完善国有建设用地市场化配置机制；积极培育水权交易市场；深入推进矿业权竞争性出让；研究生态产品价值核算方法，建立健全生态产品价值实现机制。还必须在整体性思维指导下不断提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性，消除自然资源资产产权的政策性规定在地区分布上的多样化和碎片化现象，解决各地各自为政、地域保护主义明显、财政政策等缺乏系统性、稳定性和权威性的问题。
四是试点先行与制度体系构建研究。一方面，我国在自然资源资产产权制度方面进行了一系列改革，通过试点先行先试，取得了一定成果，但对于相关制度改革试点中暴露出的实践问题研究不足，也未进行理论提炼，难以推进改革试点的进一步实践；为此，必须全面研究总结诸如全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点、国家公园体制试点、全民所有自然资源资产有偿使用试点的实践经验，从相关实践问题当中提炼出理论问题、进行理论解答，从而进一步指导试点地区的实践发展。另一方面，既有自然资源资产产权制度之间未体现整体性思维、忽视政治保障制度和政策性规定、导致制度体系不完善的问题，非整体性制度不可避免会形成相互掣肘和内耗的局面；为此，必须加强自然资源资产产权制度构建理念研究，将生态文明理念的整体性、系统性思维贯彻到制度体系建构当中，充分重视自然资源在整体上的生态价值和资源安全，建立起体现自然资源整体性、系统性特征的制度体系，自然资源资产产权制度体系必须强调整体性思维，这体现在法律、政策的多元保障方式的协同，也体现在立法与执法、司法与守法以及各种法律责任的整体性建构，还体现在中央与地方、各领域与各部门之间在政策上的体系化协调，在整体性思维指导下，构建多元协同治理的自然资源资产产权制度体系；总结新时代中国特色的改革实践经验，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系。
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| 自然资源资产产权制度的整体性思考
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| （ 2022-05-25 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 周珂 孙思嘉
自党的十八大以来，自然资源资产产权制度便成为生态文明制度建设的重要基础性制度，2015年《生态文明体制改革总体方案》更是将其列为首要制度；党的十九大之后，中央对统筹推进自然资源资产产权制度改革提出了具体指导意见，要求进一步改革创新。为深入贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，建立健全自然资源资产产权制度，不仅需要运用法治思维和法治手段，更要求将整体性思维贯彻到制度建设与改革当中。“十四五”规划提出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，强调“全面提高资源利用效率”。目前，我国自然资源资产产权制度架构虽已初步形成，但其内部各种制度之间出现的冲突、混乱现象，显现了这一制度建构过程中整体性、体系化不足的现实困境。2019年4月14日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，2021年10月21日自然资源部的《国务院关于2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告》，2022年3月28日自然资源部印发的《自然资源部关于加强自然资源法治建设的通知》，为自然资源资产产权制度的整体性、法治化改革提供了宏观和微观指引，要求其在沟通与协调的基础上实现制度的整体性、系统性和协调性整合。站在当下的历史节点上，深入研究我国自然资源资产产权制度，运用整体性原理改革完善我国自然资源资产产权制度，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系，已成当务之急。
党的十九届六中全会指出，在以习近平同志为核心的党中央领导下，党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。建立健全自然资源资产产权制度，必须全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，在习近平生态文明思想、习近平法治思想的具体指引下，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，明显提升自然资源开发利用效率和保护力度，为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑，应当在整体性思维的指导下进一步推进以下几个方面的制度建设与改革研究，以此发挥制度的整体合力。
一是自然资源资产产权体系与主体制度研究。我国立法关于自然资源资产产权体系和主体制度，尚未完全树立起生态文明、可持续发展和资源安全的理念，也未完全确立环境友好与环境正义的价值追求，对合理开发和高效利用自然资源的指导原则贯彻不足，规范行使自然资源资产所有权、使用权、管理权的制度体系还未建立，立法的指导思想不够明确，规范内容缺乏前瞻性和缺乏可操作性。为此，必须牢固树立生态文明和可持续发展理念，贯彻自然资源资产安全的理念；以调查监测和确权登记为基础，落实自然资源资产的国家所有权与集体所有权主体制度，明确自然资源资产所有权的客体范围，构建合理的自然资源资产所有权、使用权权利配置体系；建立健全自然资源资产管理制度体系、自然资源统一调查监测评价体系，理顺自然资源资产管理主体双重性问题，解决自然资源资产管理权配置分散化、无序化问题；建立自然资源资产负债表制度、审计制度，建立履行所有者职责的考核机制，加强委托人对代理人的监督管理，按照实物量和价值量相结合的原则，建立和完善国有自然资源资产管理情况报告制度；推动自然资源立法修法工作，推动国土空间规划等立法工作，推进自然资源全面督察，建立统一的自然资源综合执法体系。
二是自然资源资产产权整体保护与系统修复制度研究。当前自然资源开发利用与生态环境保护的现状表明，适应生态文明要求的资源开发利用理念还未形成，适应生态文明要求的自然资源管理制度还不完善，适应生态文明要求的自然资源管理体制尚未建立健全，未能形成自然资源资产产权整体性保护与系统性修复格局。为此，需要围绕生态文明体制改革健全自然资源资产管理制度，积极构建自然资源整体保护与系统修复制度体系，在整体性思维指导下，构建与完善“事前——事中——事后”相互连接、彼此呼应的自然资源整体保护与系统修复制度体系：构建事前预防性制度，主要包括自然生态空间规划制度、自然生态保护红线制度、自然生态空间监测评估制度；构建事中监管类制度，主要包括自然资源所有权委托代理制度、自然资源整体保护公众参与制度；构建事后修复类制度，主要包括国土空间的生态保护修复制度，探索和完善生态保护修复的市场化投入机制，体现谁保护、谁受益，谁修复、谁受益的原则，吸引社会资本投入生态修复。
三是市场配置资源与政府管控相结合制度研究。如何在自然资源资产产权制度中构建出政府与市场的合理分工模式，一直是自然资源资产产权制度的核心问题之一。当前我国自然资源要素市场化配置水平不高，政府监督管理与自然资源权利人合理利用资源之间未形成良性促进格局。为此，必须坚持市场配置、政府监管原则，坚持市场化、法治化原则，形成有效市场、有为政府的格局，探索自然资源资产所有者权益的多种有效实现形式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，建立健全自然资源市场配置与政府管控制度，构建以市场配置为主体，以政府规制为引导，多元主体参与，法律法规科学的自然资源产权规范体系。调整优化土地出让竞拍规则，完善国有建设用地市场化配置机制；积极培育水权交易市场；深入推进矿业权竞争性出让；研究生态产品价值核算方法，建立健全生态产品价值实现机制。还必须在整体性思维指导下不断提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性，消除自然资源资产产权的政策性规定在地区分布上的多样化和碎片化现象，解决各地各自为政、地域保护主义明显、财政政策等缺乏系统性、稳定性和权威性的问题。
四是试点先行与制度体系构建研究。一方面，我国在自然资源资产产权制度方面进行了一系列改革，通过试点先行先试，取得了一定成果，但对于相关制度改革试点中暴露出的实践问题研究不足，也未进行理论提炼，难以推进改革试点的进一步实践；为此，必须全面研究总结诸如全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点、国家公园体制试点、全民所有自然资源资产有偿使用试点的实践经验，从相关实践问题当中提炼出理论问题、进行理论解答，从而进一步指导试点地区的实践发展。另一方面，既有自然资源资产产权制度之间未体现整体性思维、忽视政治保障制度和政策性规定、导致制度体系不完善的问题，非整体性制度不可避免会形成相互掣肘和内耗的局面；为此，必须加强自然资源资产产权制度构建理念研究，将生态文明理念的整体性、系统性思维贯彻到制度体系建构当中，充分重视自然资源在整体上的生态价值和资源安全，建立起体现自然资源整体性、系统性特征的制度体系，自然资源资产产权制度体系必须强调整体性思维，这体现在法律、政策的多元保障方式的协同，也体现在立法与执法、司法与守法以及各种法律责任的整体性建构，还体现在中央与地方、各领域与各部门之间在政策上的体系化协调，在整体性思维指导下，构建多元协同治理的自然资源资产产权制度体系；总结新时代中国特色的改革实践经验，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系。
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