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人大视窗
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□ 本报记者 朱宁宁
农村集体经济组织法渐行渐近。
2022年全国人大常委会工作报告透露，根据年度立法工作计划，今年将预安排审议40件法律案，其中包括制定农村集体经济组织法。
农村集体经济组织产生于20世纪50年代初的农业合作化运动，是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。
为适应改革开放以来我国农村经济社会发生巨大变化的现实需要，民法典第九十六条、第九十九条等将农村集体经济组织规定为特别法人。
但目前，我国既没有农村集体经济组织的专门立法，也没有集体成员权利的相关法律规定。实践中，农村集体经济组织该怎么组建、怎么运作？成员如何发挥作用？组织内部建立哪些治理结构？诸多问题都存在法律空白。
“农村集体经济组织立法具有基本立法的意义，关系到亿万农民的切身利益。尤其是现在我国正在大力推进乡村振兴战略，更是离不开农村集体经济组织发挥具体组织、领导和推动的作用。”全国人大宪法和法律委员会委员、中国社会科学院学部委员孙宪忠近日接受《法治日报》记者采访时指出，制定农村集体经济组织法十分必要且刻不容缓。
农村集体成员资格须立法明确
“目前，我国约一半居民人口是农村居民，他们生活在农村集体经济组织之中，享有权利，承担义务。”孙宪忠指出，长期以来，实践中侵害集体成员权的现象时有发生，主要体现为对“外嫁女”“入赘男”“在校大学生”“服役人员”“服刑人员”等特殊群体的利益侵害。
他举例说，由于集体成员资格已经相对固化，在一些地区，“外嫁女”“入赘男”等均被排除在集体成员范围之外，由此也导致出现了一个极端现象，部分“外嫁女”“入赘男”的集体成员资格被原组织剥夺但新组织又对其不予接纳，出现了“两头空”的现象，导致其权益遭受严重损害。又如，对于“在校大学生”特殊人群，有些地方规定其户籍迁出以后就不享有集体成员资格，有些地方规定其在城市谋得稳定工作后就丧失集体成员资格。“这些特殊群体的集体成员权保护问题值得仔细研究。”孙宪忠说。
另一个不容忽视的现实难题是，立法缺失导致确认农村集体成员资格诉讼无法可依。近些年来，我国民事诉讼中出现了一种特殊的类型，即“确认村民资格”之诉。“这种诉讼普遍发生在城郊，其实是‘确认农村集体经济组织成员资格’之诉，其特征就是农村居民主张的并不是在农村居住的户口问题，而是集体成员资格所体现的财产分配权。但由于我国还没有这方面的专门法律，目前人民法院对这些诉讼尚无法作出清晰明确的裁判。”孙宪忠说。
地方立法效力层次低差异较大
作为一项综合性权利，集体成员权兼具身份属性与财产属性，包括取得成员资格、获得承包地和宅基地、请求分配集体收益、参与集体财产的管理与监督以及内部的表决权等权利。
据了解，目前对于集体经济组织以及成员权的相关规定主要散见于民法典、土地管理法、农村土地承包法等法律之中，并没有一部系统的法律作出完整的规定。“民法典第二百六十一条虽然对集体成员权进行了确认，规定农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有，但对于集体成员权的具体内容却并没有给出明确答案，因此很难解决集体成员权的诸多现实问题。”孙宪忠说。
值得关注的是，不少地方已经出台了一些有关农村集体经济组织的地方性法规和地方政府规章。
比如，2013年广东省修订了《广东省农村集体经济组织管理规定》，2020年浙江省修订了《浙江省村经济合作社组织条例》，黑龙江省和四川省分别制定了《黑龙江省农村集体经济组织条例》和《四川省农村集体经济组织条例》。
此外，重庆、山东、新疆等地将集体成员权间接规定在农村土地承包法实施办法中。
“但是地方上的这些规定在完整度、详细度、集体成员资格认定标准等问题上并不一致，有关集体成员权的规定差异较大。”孙宪忠说。
在孙宪忠看来，地方立法还存在诸多问题。首先是效力层次低，规定标准混乱。以集体成员资格认定为例，有的以户籍作为主要认定标准，有的以基本生存保障作为基本标准，还有的以户籍作为形式标准、以与集体的权利义务关系和生产生活关系为实质标准。而伴随人员流动的加快，有些跨省的农村集体经济组织成员资格认定就更为复杂，极易发生因认定不公平，增加社会管理风险的可能。
立法滞后的同时，随着农村经济社会的发展，实践中已经有越来越多的地区对集体成员权进行了股份化改造并予以固化。
据介绍，从2015年开始，中央农办、农业农村部在各省级人民政府推荐的基础上，先后开展了四批农村集体产权制度改革试点。重点围绕全面强化农村集体资产管理、全面确认农村集体经济组织成员身份、加快推进经营性资产股份合作制改革、完善农民集体资产股份权能、发挥农村集体经济组织功能作用、拓宽农村集体经济发展路径等几个方面展开。通过试点，全国许多地区都完成了集体成员资格认定、集体资产股份化改造，重振了农村集体经济组织，集体成员资格进一步固化，集体成员权进一步明晰。
“农村经济体制改革往往都是通过农民自发行为进而带动国家立法。目前这些已有的集体成员权以及农村集体经济组织立法的成功实践案例，为国家立法提供了宝贵的经验。”孙宪忠说。
以集体成员权为基础推进立法
“应充分认识农村集体经济组织作为特别法人的立法意义。”孙宪忠指出，地方实践已经为立法提供了许多成熟、合理、可供参考的经验，同时许多难以解决的争议问题都亟待立法进行释明。因此，应当在当前我国农村集体经济组织发展的现实基础上，尽快实事求是地推进立法。其中，农民成员权是必须依法明确承认和保护的重要权利。
“农民的成员权在农村集体经济组织的法律构造中已经处于基础性地位，是农村集体经济组织的核心议题。因此，应以集体成员权为基础来推动立法，从几个方面实现制度突破。”孙宪忠说。
首先，在成员资格确定方面，应建立明确的具有可操作性的规则。根据中央文件的精神，农村集体产权制度改革应当按照“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”的原则进行。孙宪忠认为，农村集体经济组织成员权的确认，也应该遵照该原则进行。
其次，应该遵守民法原始取得和加入取得原理，认定农村集体经济组织成员资格。“我们调研发现，上海松江、广东南海等地区因地制宜地通过集体成员资格认定对成员构成精准摸底，形成了界限分明的现代组织体，这既有利于保护初始成员的集体成员权，又有利于防止集体成员的数量过分扩大化。这些好经验，都具有可复制可推广的价值。”孙宪忠说。
再次，集体资产股份化改造应以“户”而不以“成员个体”为单位。“调查显示，以农户作为基本的确权单位更符合我国的国情，也符合马克思主义学说所讲的生产关系要以生产力的发展为前提的思想。我国农村以农户作为基本的财产权利有良好的社会基础。”据孙宪忠介绍，在我国农村曾经推行以成员个体作为基本单位的政策，结果并不成功。而家庭联产承包责任制吸取了历史的教训，采取分包到户的方式，现在推行的农地“三权分置”也延续了这一传统。
最后，立法应明确区分农村集体经济组织与村民委员会，严格界定集体成员与农村村民。
此外，孙宪忠认为，立法中应当对于特殊群体集体成员权的保护予以重视，要重点考虑基本生存保障因素，防止出现“两头空”的现象。
“总之，农村集体经济组织立法需在集体成员权的基础上进行，充分考虑农民的意愿，在法思想、法感情、法技术上共同发力，只有这样，才能制定出一部人民满意、社会认可的高质量的农村集体经济组织法。”孙宪忠说。
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| 以集体成员权为基础推进农村集体经济组织立法
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| 访全国人大宪法和法律委员会委员孙宪忠
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| （ 2022-03-29 ） 稿件来源： 法治日报人大视窗 |
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□ 本报记者 朱宁宁
农村集体经济组织法渐行渐近。
2022年全国人大常委会工作报告透露，根据年度立法工作计划，今年将预安排审议40件法律案，其中包括制定农村集体经济组织法。
农村集体经济组织产生于20世纪50年代初的农业合作化运动，是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。
为适应改革开放以来我国农村经济社会发生巨大变化的现实需要，民法典第九十六条、第九十九条等将农村集体经济组织规定为特别法人。
但目前，我国既没有农村集体经济组织的专门立法，也没有集体成员权利的相关法律规定。实践中，农村集体经济组织该怎么组建、怎么运作？成员如何发挥作用？组织内部建立哪些治理结构？诸多问题都存在法律空白。
“农村集体经济组织立法具有基本立法的意义，关系到亿万农民的切身利益。尤其是现在我国正在大力推进乡村振兴战略，更是离不开农村集体经济组织发挥具体组织、领导和推动的作用。”全国人大宪法和法律委员会委员、中国社会科学院学部委员孙宪忠近日接受《法治日报》记者采访时指出，制定农村集体经济组织法十分必要且刻不容缓。
农村集体成员资格须立法明确
“目前，我国约一半居民人口是农村居民，他们生活在农村集体经济组织之中，享有权利，承担义务。”孙宪忠指出，长期以来，实践中侵害集体成员权的现象时有发生，主要体现为对“外嫁女”“入赘男”“在校大学生”“服役人员”“服刑人员”等特殊群体的利益侵害。
他举例说，由于集体成员资格已经相对固化，在一些地区，“外嫁女”“入赘男”等均被排除在集体成员范围之外，由此也导致出现了一个极端现象，部分“外嫁女”“入赘男”的集体成员资格被原组织剥夺但新组织又对其不予接纳，出现了“两头空”的现象，导致其权益遭受严重损害。又如，对于“在校大学生”特殊人群，有些地方规定其户籍迁出以后就不享有集体成员资格，有些地方规定其在城市谋得稳定工作后就丧失集体成员资格。“这些特殊群体的集体成员权保护问题值得仔细研究。”孙宪忠说。
另一个不容忽视的现实难题是，立法缺失导致确认农村集体成员资格诉讼无法可依。近些年来，我国民事诉讼中出现了一种特殊的类型，即“确认村民资格”之诉。“这种诉讼普遍发生在城郊，其实是‘确认农村集体经济组织成员资格’之诉，其特征就是农村居民主张的并不是在农村居住的户口问题，而是集体成员资格所体现的财产分配权。但由于我国还没有这方面的专门法律，目前人民法院对这些诉讼尚无法作出清晰明确的裁判。”孙宪忠说。
地方立法效力层次低差异较大
作为一项综合性权利，集体成员权兼具身份属性与财产属性，包括取得成员资格、获得承包地和宅基地、请求分配集体收益、参与集体财产的管理与监督以及内部的表决权等权利。
据了解，目前对于集体经济组织以及成员权的相关规定主要散见于民法典、土地管理法、农村土地承包法等法律之中，并没有一部系统的法律作出完整的规定。“民法典第二百六十一条虽然对集体成员权进行了确认，规定农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有，但对于集体成员权的具体内容却并没有给出明确答案，因此很难解决集体成员权的诸多现实问题。”孙宪忠说。
值得关注的是，不少地方已经出台了一些有关农村集体经济组织的地方性法规和地方政府规章。
比如，2013年广东省修订了《广东省农村集体经济组织管理规定》，2020年浙江省修订了《浙江省村经济合作社组织条例》，黑龙江省和四川省分别制定了《黑龙江省农村集体经济组织条例》和《四川省农村集体经济组织条例》。
此外，重庆、山东、新疆等地将集体成员权间接规定在农村土地承包法实施办法中。
“但是地方上的这些规定在完整度、详细度、集体成员资格认定标准等问题上并不一致，有关集体成员权的规定差异较大。”孙宪忠说。
在孙宪忠看来，地方立法还存在诸多问题。首先是效力层次低，规定标准混乱。以集体成员资格认定为例，有的以户籍作为主要认定标准，有的以基本生存保障作为基本标准，还有的以户籍作为形式标准、以与集体的权利义务关系和生产生活关系为实质标准。而伴随人员流动的加快，有些跨省的农村集体经济组织成员资格认定就更为复杂，极易发生因认定不公平，增加社会管理风险的可能。
立法滞后的同时，随着农村经济社会的发展，实践中已经有越来越多的地区对集体成员权进行了股份化改造并予以固化。
据介绍，从2015年开始，中央农办、农业农村部在各省级人民政府推荐的基础上，先后开展了四批农村集体产权制度改革试点。重点围绕全面强化农村集体资产管理、全面确认农村集体经济组织成员身份、加快推进经营性资产股份合作制改革、完善农民集体资产股份权能、发挥农村集体经济组织功能作用、拓宽农村集体经济发展路径等几个方面展开。通过试点，全国许多地区都完成了集体成员资格认定、集体资产股份化改造，重振了农村集体经济组织，集体成员资格进一步固化，集体成员权进一步明晰。
“农村经济体制改革往往都是通过农民自发行为进而带动国家立法。目前这些已有的集体成员权以及农村集体经济组织立法的成功实践案例，为国家立法提供了宝贵的经验。”孙宪忠说。
以集体成员权为基础推进立法
“应充分认识农村集体经济组织作为特别法人的立法意义。”孙宪忠指出，地方实践已经为立法提供了许多成熟、合理、可供参考的经验，同时许多难以解决的争议问题都亟待立法进行释明。因此，应当在当前我国农村集体经济组织发展的现实基础上，尽快实事求是地推进立法。其中，农民成员权是必须依法明确承认和保护的重要权利。
“农民的成员权在农村集体经济组织的法律构造中已经处于基础性地位，是农村集体经济组织的核心议题。因此，应以集体成员权为基础来推动立法，从几个方面实现制度突破。”孙宪忠说。
首先，在成员资格确定方面，应建立明确的具有可操作性的规则。根据中央文件的精神，农村集体产权制度改革应当按照“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”的原则进行。孙宪忠认为，农村集体经济组织成员权的确认，也应该遵照该原则进行。
其次，应该遵守民法原始取得和加入取得原理，认定农村集体经济组织成员资格。“我们调研发现，上海松江、广东南海等地区因地制宜地通过集体成员资格认定对成员构成精准摸底，形成了界限分明的现代组织体，这既有利于保护初始成员的集体成员权，又有利于防止集体成员的数量过分扩大化。这些好经验，都具有可复制可推广的价值。”孙宪忠说。
再次，集体资产股份化改造应以“户”而不以“成员个体”为单位。“调查显示，以农户作为基本的确权单位更符合我国的国情，也符合马克思主义学说所讲的生产关系要以生产力的发展为前提的思想。我国农村以农户作为基本的财产权利有良好的社会基础。”据孙宪忠介绍，在我国农村曾经推行以成员个体作为基本单位的政策，结果并不成功。而家庭联产承包责任制吸取了历史的教训，采取分包到户的方式，现在推行的农地“三权分置”也延续了这一传统。
最后，立法应明确区分农村集体经济组织与村民委员会，严格界定集体成员与农村村民。
此外，孙宪忠认为，立法中应当对于特殊群体集体成员权的保护予以重视，要重点考虑基本生存保障因素，防止出现“两头空”的现象。
“总之，农村集体经济组织立法需在集体成员权的基础上进行，充分考虑农民的意愿，在法思想、法感情、法技术上共同发力，只有这样，才能制定出一部人民满意、社会认可的高质量的农村集体经济组织法。”孙宪忠说。
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