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人大视窗
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□ 本报记者 蒲晓磊
2021年12月26日，由北京卓亚经济社会发展研究中心主办的“《生态环境法典草案专家建议稿及说明》新书发布会暨生态环境法典编纂理论研讨会”在北京举行。
专家建议稿共7编1035条，包括总则、污染防治、自然生态保护、自然资源开发利用中的环境保护、能源节约与资源综合利用、循环经济与废弃物综合利用、应对气候变化等内容。该书的说明部分，针对法律条文配有建议理由、建议方案、立法例等内容。
十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳评价道，专家建议稿及说明坚持从我国实际出发，较好地体现了时代性、创新性和可操作性的结合，是生态环境法典化进程中值得纪念的一个里程碑。
与会专家介绍说，专家建议稿及说明属于建议性质，将供立法机关参考。
“专家建议稿及说明为立法机关编纂生态环境法典提供了一个建设性思路。下一阶段研究，要针对新情况、新问题等继续修改完善已有的专家建议稿，推动生态环境法典早日进入立法程序。”十二届全国人大法律委员会副主任委员、全国人大常委会原副秘书长李连宁说。
生态环境法律制度需要提档升级
生态环境保护是一个综合性工程，生态环境法律法规是其中重要的组成部分。
“我国目前形成了以环境保护法为统领，以污染防治法、自然资源法、生态保护法为主干，以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的环境法律制度体系，但其相互之间多有交叉、重叠与矛盾。”乔晓阳说。
与会专家指出，我国生态环境立法仍存在一些相互重叠冲突、重复立法的现象，环境立法存在的空白亦难以适应目前环境保护领域面临的新形势、新要求。因此，生态环境法律制度需要进一步提档升级。
“生态环境法典化有利于解决现存矛盾与争议，统筹和理顺生态环境法律制度体系，使其能够在生态环境治理工作中发挥更大的作用。”乔晓阳说。
2017年，30位全国人大代表就适时编纂生态环境法典提出议案。十二届全国人大环资委也曾建议对生态环境法典的编纂进一步开展研究论证。
终于，事情在2021年有了重大进展——全国人大常委会2021年度立法工作计划明确提出，研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。
“立法工作计划把环境法典列为第一位，说明这方面的工作具备了一定的基础条件。专家建议稿及说明的出版，恰逢其时，为推动环境法典尽快进入立法程序打下了良好基础。”全国人大常委会法工委民法室原副主任、巡视员扈纪华说。
坚持适度法典化体现整体系统观
采用什么样的编纂模式，是法典编纂工作要首先回答的一个问题。此次专家建议稿采用适度法典化的模式，体现整体系统观。
坚持适度法典化，即在尊重现有法律规定的基础上进行适度法典化的技术处理。中国政法大学教授王灿发说，环境法适度法典化在各界已经达成共识，按照这一思路，专家建议稿从法典名称、立法目标、调整范围、立法模式、法典结构、规范细化、立法发展等维度体现适度化的追求。
王灿发介绍说，专家建议稿在立法名称上采用了生态环境法典，是适中适度的体现；在立法目标上，基本解决法律规定重叠和矛盾与不系统、不协调问题；在法律关系的定位上，旨在调整生态环境法律关系，排除以经济为目的的法律关系；在法律文件的选择上，以单行法律为主，辅以行政法规和个别规章；在立法模式上，采用了总分结构，总则+污染+生态+资源保护+节能和综合利用+循环经济+气候变化；在规范细化上，条文规范基本保持与单行立法一致；在立法发展上，将现有立法纳入，个别方面纳入未来立法。
专家建议稿按照“总—分”的模式，分为总则编和分则编。总则编和分则编的关系，依据“总则抓宏观、分则抓微观”的原则进行安排。总则进行统揽全局的原则性规定，分则分门别类对不同领域利用生态环境和资源的行为作出规范。
中国人民大学讲师丁霖介绍说，总则编确定了以“全面提取公因式”的法律规范范围、以环境保护法总则为基础框架、立足中国环境法治实践的制定思路，包含了一般规定、基本制度、信息公开与公众参与三个部分。
武汉大学环境法研究所所长秦天宝以“自然生态保护”编为例介绍说，该编在结构上体现了整体系统观，以此为基础，不仅纳入了已有的法律规定，如生态红线制度、生态修复制度、生态补偿制度等，也补充增加了新的规定，如在国家公园法尚未出台的背景下，第七章自然保护地保护中明确了国家公园概念的内涵和外延，体现了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》与《建议国家公园体制总体方案》两个自然保护地基本政策文件中对于国家公园性质和功能的要求，也是对国家公园法（草案征求意见稿）中国家公园定义的基本继承。
解决人民群众面临突出环境问题
“在借鉴国内外法典编纂经验的基础上进行起草，体现时代精神，满足时代需求，解决时代问题；编纂生态环境法典目的是为了解决人民群众对美好生态环境的需要。专家建议稿以人民为中心，解决人民群众面临的突出环境问题。”天津大学法学院院长孙佑海认为，专家建议稿具有时代性、人民性、科学性、系统性、适度性、约束性、可操作性的特点。
“专家建议稿中对振动、光污染等群众反映强烈的问题新增规定。目前，我国在光污染、热污染以及振动防治方面没有相关的法律法规，例如对于光污染的防治，只对照明技术规范有零星的规定，且并未考虑到超高层建筑的光污染问题，而在现实生活中常有相关纠纷发生，对此，建议稿在第二编中增加光污染、热污染和振动防治的规定。”孙佑海举例说。
专家建议稿还从便民的角度出发，将法律责任内容设置在各编的最后一章，便于公众快速查询到法律责任条款。
另外，根据国际环境新形势，专家建议稿设置了“应对气候变化”编，推动能源清洁低碳安全高效利用，深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型，以立法的形式保障碳达峰碳中和目标的实现，很好地体现了时代性。
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| 《生态环境法典草案专家建议稿及说明》发布
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| 为编纂环境法典提供建设性思路
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| （ 2022-01-04 ） 稿件来源： 法治日报人大视窗 |
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□ 本报记者 蒲晓磊
2021年12月26日，由北京卓亚经济社会发展研究中心主办的“《生态环境法典草案专家建议稿及说明》新书发布会暨生态环境法典编纂理论研讨会”在北京举行。
专家建议稿共7编1035条，包括总则、污染防治、自然生态保护、自然资源开发利用中的环境保护、能源节约与资源综合利用、循环经济与废弃物综合利用、应对气候变化等内容。该书的说明部分，针对法律条文配有建议理由、建议方案、立法例等内容。
十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳评价道，专家建议稿及说明坚持从我国实际出发，较好地体现了时代性、创新性和可操作性的结合，是生态环境法典化进程中值得纪念的一个里程碑。
与会专家介绍说，专家建议稿及说明属于建议性质，将供立法机关参考。
“专家建议稿及说明为立法机关编纂生态环境法典提供了一个建设性思路。下一阶段研究，要针对新情况、新问题等继续修改完善已有的专家建议稿，推动生态环境法典早日进入立法程序。”十二届全国人大法律委员会副主任委员、全国人大常委会原副秘书长李连宁说。
生态环境法律制度需要提档升级
生态环境保护是一个综合性工程，生态环境法律法规是其中重要的组成部分。
“我国目前形成了以环境保护法为统领，以污染防治法、自然资源法、生态保护法为主干，以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的环境法律制度体系，但其相互之间多有交叉、重叠与矛盾。”乔晓阳说。
与会专家指出，我国生态环境立法仍存在一些相互重叠冲突、重复立法的现象，环境立法存在的空白亦难以适应目前环境保护领域面临的新形势、新要求。因此，生态环境法律制度需要进一步提档升级。
“生态环境法典化有利于解决现存矛盾与争议，统筹和理顺生态环境法律制度体系，使其能够在生态环境治理工作中发挥更大的作用。”乔晓阳说。
2017年，30位全国人大代表就适时编纂生态环境法典提出议案。十二届全国人大环资委也曾建议对生态环境法典的编纂进一步开展研究论证。
终于，事情在2021年有了重大进展——全国人大常委会2021年度立法工作计划明确提出，研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。
“立法工作计划把环境法典列为第一位，说明这方面的工作具备了一定的基础条件。专家建议稿及说明的出版，恰逢其时，为推动环境法典尽快进入立法程序打下了良好基础。”全国人大常委会法工委民法室原副主任、巡视员扈纪华说。
坚持适度法典化体现整体系统观
采用什么样的编纂模式，是法典编纂工作要首先回答的一个问题。此次专家建议稿采用适度法典化的模式，体现整体系统观。
坚持适度法典化，即在尊重现有法律规定的基础上进行适度法典化的技术处理。中国政法大学教授王灿发说，环境法适度法典化在各界已经达成共识，按照这一思路，专家建议稿从法典名称、立法目标、调整范围、立法模式、法典结构、规范细化、立法发展等维度体现适度化的追求。
王灿发介绍说，专家建议稿在立法名称上采用了生态环境法典，是适中适度的体现；在立法目标上，基本解决法律规定重叠和矛盾与不系统、不协调问题；在法律关系的定位上，旨在调整生态环境法律关系，排除以经济为目的的法律关系；在法律文件的选择上，以单行法律为主，辅以行政法规和个别规章；在立法模式上，采用了总分结构，总则+污染+生态+资源保护+节能和综合利用+循环经济+气候变化；在规范细化上，条文规范基本保持与单行立法一致；在立法发展上，将现有立法纳入，个别方面纳入未来立法。
专家建议稿按照“总—分”的模式，分为总则编和分则编。总则编和分则编的关系，依据“总则抓宏观、分则抓微观”的原则进行安排。总则进行统揽全局的原则性规定，分则分门别类对不同领域利用生态环境和资源的行为作出规范。
中国人民大学讲师丁霖介绍说，总则编确定了以“全面提取公因式”的法律规范范围、以环境保护法总则为基础框架、立足中国环境法治实践的制定思路，包含了一般规定、基本制度、信息公开与公众参与三个部分。
武汉大学环境法研究所所长秦天宝以“自然生态保护”编为例介绍说，该编在结构上体现了整体系统观，以此为基础，不仅纳入了已有的法律规定，如生态红线制度、生态修复制度、生态补偿制度等，也补充增加了新的规定，如在国家公园法尚未出台的背景下，第七章自然保护地保护中明确了国家公园概念的内涵和外延，体现了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》与《建议国家公园体制总体方案》两个自然保护地基本政策文件中对于国家公园性质和功能的要求，也是对国家公园法（草案征求意见稿）中国家公园定义的基本继承。
解决人民群众面临突出环境问题
“在借鉴国内外法典编纂经验的基础上进行起草，体现时代精神，满足时代需求，解决时代问题；编纂生态环境法典目的是为了解决人民群众对美好生态环境的需要。专家建议稿以人民为中心，解决人民群众面临的突出环境问题。”天津大学法学院院长孙佑海认为，专家建议稿具有时代性、人民性、科学性、系统性、适度性、约束性、可操作性的特点。
“专家建议稿中对振动、光污染等群众反映强烈的问题新增规定。目前，我国在光污染、热污染以及振动防治方面没有相关的法律法规，例如对于光污染的防治，只对照明技术规范有零星的规定，且并未考虑到超高层建筑的光污染问题，而在现实生活中常有相关纠纷发生，对此，建议稿在第二编中增加光污染、热污染和振动防治的规定。”孙佑海举例说。
专家建议稿还从便民的角度出发，将法律责任内容设置在各编的最后一章，便于公众快速查询到法律责任条款。
另外，根据国际环境新形势，专家建议稿设置了“应对气候变化”编，推动能源清洁低碳安全高效利用，深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型，以立法的形式保障碳达峰碳中和目标的实现，很好地体现了时代性。
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