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法学院
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□ 贺恒扬
习近平总书记指出，在建设社会主义现代化国家新征程中，“我国发展环境面临深刻复杂变化，发展不平衡不充分问题仍然突出，经济社会发展中矛盾错综复杂，必须从系统观念出发加以谋划和解决，全面协调推动各领域工作和社会主义现代化建设”。2021年4月，少捕慎诉慎押刑事司法政策作为党和国家的刑事司法政策首次被提出，该政策牵涉多方利益和多重法律关系，是政策、法律、科技等因素共同作用的结果，需要以系统观念为指导，准确把握、全面落实。
改革开放以来特别是近20年来，我国社会保持长期稳定，刑事犯罪结构发生重大变化，严重暴力犯罪比例大幅下降。刑法经历多次修改，刑法的治理功能扩张，特别是以危险驾驶罪等轻微犯罪入刑为代表的积极主义刑事立法，罪名不断增加、犯罪圈不断扩大。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在吃饱穿暖的同时，人民群众权利意识进一步增强，不仅关注自身权益是否得到保障，而且更加关注整个民主法治环境的变化，更加关注社会整体的公平正义。因此，少捕慎诉慎押刑事司法政策的提出是适应经济社会发展的必然要求，是推动国家治理能力和治理体系现代化的重要举措，有利于减少因刑事打击面过大带来的“丢工作”“难就业”“企业关停”等现象，可以减少社会对立面，保护生产力。少捕慎诉慎押刑事司法政策也是对长期以来“构罪即捕”“构罪即诉”“以捕代侦”“以捕促赔”等现象的纠偏和矫正。全面准确贯彻这一政策，要正确把握其缜密有序的内在逻辑、复合多元政策属性，正确处理好“五重关系”。
一是处理好少捕慎诉慎押与认罪认罚从宽的关系。认罪认罚从宽是全面贯彻宽严相济刑事政策的重要举措，贯穿刑事诉讼全过程，适用于侦查、起诉、审判各个阶段。据相关数据统计，截至2021年上半年，全国的认罪认罚从宽制度适用率已超过85%，重庆的认罪认罚从宽制度适用率稳定在90%以上。认罪认罚从宽拓宽了少捕慎诉慎押的适用空间，少捕慎诉慎押刑事司法政策应当利用好认罪认罚从宽培育的实践土壤。少捕慎诉慎押刑事司法政策与认罪认罚从宽制度天然契合，二者都包含强化司法人权保障、降低司法成本、减少矛盾对抗、促进社会和谐等价值功能。实践中，要通过个案示范和类案积累，通过不捕不诉、不押少押来体现认罪认罚与从宽的确定性联系，使制度的激励效应不断彰显。
二是处理好检察主导与部门协作配合的关系。在侦捕诉审流水式阶段式诉讼模式下，需要公、检、法、司各机关，侦、捕、诉、审、执各环节，观念统一、行动协同、结果互认，才能发挥最佳政策效能。各办案机关要进一步统一思想认识，实现提请批准逮捕与审查批准（决定）逮捕的标准把握渐趋一致，对羁押必要性的把握认识逐步统一，在缩短审前羁押期限、提高不捕率上达成共识，诉讼全流程在降低羁押率上取得一致。检察机关在刑事诉讼中承担逮捕的司法审查职能和侦查羁押的监督职能，拥有起诉裁量的权力，决定刑事诉讼的走向，审前羁押率的高低、交付审判的数量。因此，要履行好主导责任，准确把握逮捕标准，特别是社会危险性条件，通过逮捕、延长侦查羁押期限、羁押必要性等审查，加强不批准逮捕、延长侦查羁押期限的说理，树立司法标准和传导监督压力。侦查机关严格控制刑事拘留及其延期的适用，从源头上减少提请批捕的数量，尽量依法适用取保候审、监视居住等羁押替代措施；法院应当尽量适用非监禁刑；司法行政机关认真履行社区矫正职能，少捕慎诉慎押刑事司法政策预期才能真正实现。
三是司法自由裁量与有效监督制约的关系。少捕慎诉慎押的核心在于可捕可不捕的不捕、可诉可不诉的不诉、可判处缓刑的不适用监禁刑，这要通过办案人员的司法裁量来实现。一方面应依法充分适用，另一方面也需要通过完善监督制约机制降低适用中可能带来的质量风险与廉政风险。要调动检察官的积极性，让少捕慎诉慎押成为自觉行动是首先要解决的问题。一是进一步优化办案程序。由于办理不捕不诉案件需要投入更多时间、精力，承担更大的风险，检察官面对可捕可不捕、可诉可不诉时，往往选择逮捕、起诉。因此，必须优化办案程序、简化审批手续，避免程序繁琐，只有好用，检察官才会愿意适用。二是完善业绩评价标准。检察官提出不捕不诉意见被采纳的或者根据授权作出不捕不诉决定的，在进行业绩评价时，应当予以合理评价，避免无差别考评。三是完善司法责任追究机制。对于不捕后出现嫌疑人脱逃或者又犯新罪等情形的，应当根据审查逮捕时案件具体情况和条件进行评判，对办案人员履行法定程序，尽到审查责任，只要没有故意或者重大过失，不应追究司法责任。
要注重总结提升，对常见案件适用不捕不诉的情形、条件进行类型化处理，明确类案不捕不诉的标准和条件，统一司法尺度，引导办案人员统一、规范适用不捕不诉。利用大数据对社会危险性进行建模化处理，为准确适用少捕慎押提供技术支持。尊重司法规律，在合理赋权的基础上，科学配置层级把关、案件评查、案件回访、控告申诉、违纪惩戒等手段，控制廉政风险、质量风险；充分利用不捕不诉复议复核、被害人自诉等法定救济程序；以公开促公正，通过羁押听证、不起诉听证等方式，听取相关意见，向社会公开不捕不诉理由，接受社会的监督和评判。
四是处理好传统手段与监控方式创新的关系。为避免传统非羁押强制措施无法及时动态对犯罪嫌疑人、被告人实行监管，避免逃避诉讼、妨害诉讼的风险，部分地区利用电子手环、非羁码等现代科技手段进行监管，取得了不错的成效。但是不宜过于依赖技术手段，要妥善处理好与传统监管方式的关系。司法是做人的工作的，不能形成技术依赖，在办案中仍然需要体现人文关怀、司法温度。使用科技手段监控要特别防止侵犯犯罪嫌疑人、被告人隐私等合法权益，防止实质上比剥夺其人身自由更为严厉后果出现。因此，即使使用技术手段监控，传统的面对面释法说理、法治教育、矛盾化解、调解和解、司法救助等手段仍然不可或缺。
五是处理好执法司法办案与社会支持配套的关系。少捕慎诉慎押的前半篇文章是办案，而后半篇文章是社会支持、社会治理。一方面，各办案机关要依法准确充分适用少捕慎诉慎押刑事司法政策，尽量减少审前羁押、缩短羁押时间，避免“一押到底”，让该政策在具体办案中充分发挥作用。另一方面，要完善社会支持配套机制。少捕慎诉慎押不是不捕了之，不诉了之，不押了之，需要健全社会支持系统，做好后续处理，让当事人受到必要的惩戒、教育，巩固少捕慎诉慎押的成果。要加强对被追诉人的非羁押非监禁状态下的监督管理，确保“放掉”而不放任。特别是对涉罪的外来人员，无固定居所、无稳定收入、无常住亲友的，探索引入“观护基地”、志愿者、公益组织等第三方力量，防止其妨害诉讼甚至违法犯罪。同时，由于社会观念、舆论环境等还未同步变化，可能影响政策的推行，要通过以案说法等有效方式，加强对政策的宣讲，争取社会理解和支持。
少捕慎诉慎押刑事司法政策彰显了司法温度，体现了法治昌明、良法善治的核心要求，是立足当前、着眼长远的重要决策，是从政治上、全局上、战略上的全面考量，我们必须系统推进，使之成为建设更高水平的平安中国、法治中国的生动实践。
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以系统观念为指导
落实少捕慎诉慎押刑事司法政策
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| （ 2021-12-22 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 贺恒扬
习近平总书记指出，在建设社会主义现代化国家新征程中，“我国发展环境面临深刻复杂变化，发展不平衡不充分问题仍然突出，经济社会发展中矛盾错综复杂，必须从系统观念出发加以谋划和解决，全面协调推动各领域工作和社会主义现代化建设”。2021年4月，少捕慎诉慎押刑事司法政策作为党和国家的刑事司法政策首次被提出，该政策牵涉多方利益和多重法律关系，是政策、法律、科技等因素共同作用的结果，需要以系统观念为指导，准确把握、全面落实。
改革开放以来特别是近20年来，我国社会保持长期稳定，刑事犯罪结构发生重大变化，严重暴力犯罪比例大幅下降。刑法经历多次修改，刑法的治理功能扩张，特别是以危险驾驶罪等轻微犯罪入刑为代表的积极主义刑事立法，罪名不断增加、犯罪圈不断扩大。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在吃饱穿暖的同时，人民群众权利意识进一步增强，不仅关注自身权益是否得到保障，而且更加关注整个民主法治环境的变化，更加关注社会整体的公平正义。因此，少捕慎诉慎押刑事司法政策的提出是适应经济社会发展的必然要求，是推动国家治理能力和治理体系现代化的重要举措，有利于减少因刑事打击面过大带来的“丢工作”“难就业”“企业关停”等现象，可以减少社会对立面，保护生产力。少捕慎诉慎押刑事司法政策也是对长期以来“构罪即捕”“构罪即诉”“以捕代侦”“以捕促赔”等现象的纠偏和矫正。全面准确贯彻这一政策，要正确把握其缜密有序的内在逻辑、复合多元政策属性，正确处理好“五重关系”。
一是处理好少捕慎诉慎押与认罪认罚从宽的关系。认罪认罚从宽是全面贯彻宽严相济刑事政策的重要举措，贯穿刑事诉讼全过程，适用于侦查、起诉、审判各个阶段。据相关数据统计，截至2021年上半年，全国的认罪认罚从宽制度适用率已超过85%，重庆的认罪认罚从宽制度适用率稳定在90%以上。认罪认罚从宽拓宽了少捕慎诉慎押的适用空间，少捕慎诉慎押刑事司法政策应当利用好认罪认罚从宽培育的实践土壤。少捕慎诉慎押刑事司法政策与认罪认罚从宽制度天然契合，二者都包含强化司法人权保障、降低司法成本、减少矛盾对抗、促进社会和谐等价值功能。实践中，要通过个案示范和类案积累，通过不捕不诉、不押少押来体现认罪认罚与从宽的确定性联系，使制度的激励效应不断彰显。
二是处理好检察主导与部门协作配合的关系。在侦捕诉审流水式阶段式诉讼模式下，需要公、检、法、司各机关，侦、捕、诉、审、执各环节，观念统一、行动协同、结果互认，才能发挥最佳政策效能。各办案机关要进一步统一思想认识，实现提请批准逮捕与审查批准（决定）逮捕的标准把握渐趋一致，对羁押必要性的把握认识逐步统一，在缩短审前羁押期限、提高不捕率上达成共识，诉讼全流程在降低羁押率上取得一致。检察机关在刑事诉讼中承担逮捕的司法审查职能和侦查羁押的监督职能，拥有起诉裁量的权力，决定刑事诉讼的走向，审前羁押率的高低、交付审判的数量。因此，要履行好主导责任，准确把握逮捕标准，特别是社会危险性条件，通过逮捕、延长侦查羁押期限、羁押必要性等审查，加强不批准逮捕、延长侦查羁押期限的说理，树立司法标准和传导监督压力。侦查机关严格控制刑事拘留及其延期的适用，从源头上减少提请批捕的数量，尽量依法适用取保候审、监视居住等羁押替代措施；法院应当尽量适用非监禁刑；司法行政机关认真履行社区矫正职能，少捕慎诉慎押刑事司法政策预期才能真正实现。
三是司法自由裁量与有效监督制约的关系。少捕慎诉慎押的核心在于可捕可不捕的不捕、可诉可不诉的不诉、可判处缓刑的不适用监禁刑，这要通过办案人员的司法裁量来实现。一方面应依法充分适用，另一方面也需要通过完善监督制约机制降低适用中可能带来的质量风险与廉政风险。要调动检察官的积极性，让少捕慎诉慎押成为自觉行动是首先要解决的问题。一是进一步优化办案程序。由于办理不捕不诉案件需要投入更多时间、精力，承担更大的风险，检察官面对可捕可不捕、可诉可不诉时，往往选择逮捕、起诉。因此，必须优化办案程序、简化审批手续，避免程序繁琐，只有好用，检察官才会愿意适用。二是完善业绩评价标准。检察官提出不捕不诉意见被采纳的或者根据授权作出不捕不诉决定的，在进行业绩评价时，应当予以合理评价，避免无差别考评。三是完善司法责任追究机制。对于不捕后出现嫌疑人脱逃或者又犯新罪等情形的，应当根据审查逮捕时案件具体情况和条件进行评判，对办案人员履行法定程序，尽到审查责任，只要没有故意或者重大过失，不应追究司法责任。
要注重总结提升，对常见案件适用不捕不诉的情形、条件进行类型化处理，明确类案不捕不诉的标准和条件，统一司法尺度，引导办案人员统一、规范适用不捕不诉。利用大数据对社会危险性进行建模化处理，为准确适用少捕慎押提供技术支持。尊重司法规律，在合理赋权的基础上，科学配置层级把关、案件评查、案件回访、控告申诉、违纪惩戒等手段，控制廉政风险、质量风险；充分利用不捕不诉复议复核、被害人自诉等法定救济程序；以公开促公正，通过羁押听证、不起诉听证等方式，听取相关意见，向社会公开不捕不诉理由，接受社会的监督和评判。
四是处理好传统手段与监控方式创新的关系。为避免传统非羁押强制措施无法及时动态对犯罪嫌疑人、被告人实行监管，避免逃避诉讼、妨害诉讼的风险，部分地区利用电子手环、非羁码等现代科技手段进行监管，取得了不错的成效。但是不宜过于依赖技术手段，要妥善处理好与传统监管方式的关系。司法是做人的工作的，不能形成技术依赖，在办案中仍然需要体现人文关怀、司法温度。使用科技手段监控要特别防止侵犯犯罪嫌疑人、被告人隐私等合法权益，防止实质上比剥夺其人身自由更为严厉后果出现。因此，即使使用技术手段监控，传统的面对面释法说理、法治教育、矛盾化解、调解和解、司法救助等手段仍然不可或缺。
五是处理好执法司法办案与社会支持配套的关系。少捕慎诉慎押的前半篇文章是办案，而后半篇文章是社会支持、社会治理。一方面，各办案机关要依法准确充分适用少捕慎诉慎押刑事司法政策，尽量减少审前羁押、缩短羁押时间，避免“一押到底”，让该政策在具体办案中充分发挥作用。另一方面，要完善社会支持配套机制。少捕慎诉慎押不是不捕了之，不诉了之，不押了之，需要健全社会支持系统，做好后续处理，让当事人受到必要的惩戒、教育，巩固少捕慎诉慎押的成果。要加强对被追诉人的非羁押非监禁状态下的监督管理，确保“放掉”而不放任。特别是对涉罪的外来人员，无固定居所、无稳定收入、无常住亲友的，探索引入“观护基地”、志愿者、公益组织等第三方力量，防止其妨害诉讼甚至违法犯罪。同时，由于社会观念、舆论环境等还未同步变化，可能影响政策的推行，要通过以案说法等有效方式，加强对政策的宣讲，争取社会理解和支持。
少捕慎诉慎押刑事司法政策彰显了司法温度，体现了法治昌明、良法善治的核心要求，是立足当前、着眼长远的重要决策，是从政治上、全局上、战略上的全面考量，我们必须系统推进，使之成为建设更高水平的平安中国、法治中国的生动实践。
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