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法学院
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□ 周珂 张天玉
习近平总书记在2019年9月召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出了“注重保护和治理的系统性、整体性、协同性”思路，强调要牢固树立“一盘棋”思想，“协同推进大治理”。这一整体性思维应当成为黄河保护法治的根本性指导思想和制度设计基础，其法治价值体现在：
首先是符合黄河保护的自然规律。一方面，黄河流域环境有着很强的整体性。在生态学视角下，黄河流域是一个以水循环过程为纽带，由各种自然要素组成的自然水文生态系统。在社会学、经济学视角下，黄河流域是由诸多社会经济要素组成的具有相邻性、综合性的区域经济体。在黄河流域内，水的自然流动性使得流域内各主体、各要素、各区域难以“明哲保身”，形成了以水循环为纽带，上中下游、江河湖库、左右岸、干支流的社会关系和经济发展紧密联系的基本格局，体现着多方利益诉求的冲突与博弈。这种因自然性质而形成的社会经济体系，也将对黄河流域自然环境产生反作用，从而引发流域环境问题。另一方面，黄河流域生态环境非常脆弱，而历史上黄河治水主要是末端治理，整体性治理严重不足。正因如此，黄河保护法治必须强调整体性思维，既包括立法与执法、司法及守法的整体性，也包括中央与地方法治的整体性，还包括各领域和部门法治上的协同以及多元主体的广泛参与和多元利益的兼顾协调。
其次是满足黄河保护立法承载的多样性功能。黄河保护立法的目的是为了加强黄河流域生态保护与修复，促进水资源节约集约利用，保障防洪安全，推动高质量发展，保护与传承弘扬黄河文化，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。涉及生态环境、水资源、水安全、经济发展、文化保护等广泛领域，立法目的如此多样性与复杂性是前所未有的。实践证明，要有效地治理黄河，这些领域缺一不可，这些保护目标彼此之间密切相关，必须协同互动。目前，我国正加快推进黄河流域生态保护和高质量发展相关立法，如何应对日益恶化的水资源短缺、生态环境脆弱、水沙关系失衡的环境问题，协调生态系统整体性和流域治理分散性之间的矛盾，是黄河流域生态保护的关键。因此，要立足黄河流域国情、社情、民情与水情，以问题为导向，主动适应黄河流域改革和社会经济发展需要，以良法为基础构建黄河流域生态保护的体制机制，促进黄河流域生态保护治理水平提高、保障黄河流域善治。
再次是改革黄河保护的管理体制。一是整体性保护体制不完善的问题。长期以来，我国采取的是流域与区域管理相结合的管理体制，但黄河流域综合管理机构并没有完全独立的监督管理权，不能独立决定与流域管理相关的重大事项。要做到流域内各行政部门共同充分商议决策、切实发挥流域协调职能，现有综合管理机构的功能明显不足。此外，目前我国31个省级行政区已经全面建立了河长制，但以行政首长为核心的河长制虽然实现了流域间治理功能的整合，却具有一定的随意性、短效性和不稳定性，流域治理从决策到实施都存在不科学不协同的风险，且河长一旦离职或者工作调动，治理决策很容易被下一任河长推翻。面对生态系统的整体性，亟须构建一体化的流域协调机构，促进各区域在跨区域环境事务上的综合治理。二是系统性保护体制不完善的问题。在我国，“多龙治水”的流域管理体制容易导致执法的混乱和失序，多家部门都有流域管理的权能又缺乏协调，流域环境的整体性和水循环的系统性被分割成由水利、环保、渔业、航运等行政部门分散管理，看似全面的管理权力却存在职能交叉重叠，部门各自为政等诸多问题，降低了执法效率，浪费了行政资源。以部门利益为主导的流域分散治理模式，使得环境保护部门和其他经济发展部门对立，难以协调流域经济发展和生态保护之间的矛盾。三是流域协同性保护体制不完善的问题。由于管理和监管之间的协同性缺位，加之地方政府为缓解经济发展压力，对黄河流域进行大规模的开发建设存在过度和无序的风险。目前黄河流域水资源开发利用率高达百分之八十，远远超过国际公认的百分之四十的生态警戒线，河道断流、水资源短缺、地下水超采，成为制约黄河流域经济发展的重要因素。2018年，我国通过机构改革增设了黄河流域生态环境监督管理机构，负责水资源、水环境、水生态方面的环境监管工作，然而该机构行政层级较低，并且与其他流域管理部门的关系不明确，仅有“指导、协调、参与”等非强制性手段，因此在流域治理中难以有效发挥作用。这些问题对黄河保护管理体制提出了改革的要求，最关键的是要将贯彻习近平总书记黄河保护整体性思维作为这一改革的第一要务。
最后是发挥我国制度优势的法治保障。党的十九届四中全会提出了我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，这种具有整体性特征的制度优势在黄河保护中必然得到充分发挥。“整体大于它的各部分之和”的整体论理念，强调要着眼于事物的本质特征，以整体性、综合性、系统性视角探究事物的内在规律。面对黄河流域生态环境问题的复杂性、多样性，非整体性治理不可避免会形成相互掣肘和内耗的局面，而只有充分贯彻习近平总书记提出的“大保护、大治理”的黄河保护整体性思维，才能达到1+1>2的整体性效果。具体而言，一是坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势。其内在要求是，在党的集中统一领导下坚持整体性思维，将黄河流域视为“人——自然——人”相互作用下形成的“自然——经济——社会”复合生态系统，在流域立法过程中引入生态系统整体论理念和方法，妥善处理经济发展、生态保护、资源利用、社会建设之间的关系，构建政府、企业、组织、个人参与黄河治理及开发利用的沟通协调机制，使经济发展的速度和水平始终保持在流域生态环境承载能力许可范围之内，实现流域的可持续发展。二是坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势。在人民群众广泛参与黄河流域整体性基础上构建包容性、沟通性的流域公众参与机制，弥补行政部门在流域治理中的失序，协调市场运作与政府管理、公共利益与个人利益、生态保护与经济发展之间的利益冲突。通过积极的信息交流，使得公众充分了解流域环境情况，保证公众意愿在流域决策、流域立法、流域管理过程中得到体现，实现流域决策民主化。通过建立完善的沟通平台和渠道，明确公众参与的程序性法律规定，拓展公众参与的方法、途径，实现参与主体的包容性、参与过程的代表性、可达性、增量性、交互性以及参与结果的有责性，在听证会、座谈会、论证会的过程中提倡“辩论精神”，以辩论为中心对证据和事实进行充分讨论，并将决策结果的执行状态及时反馈，加强对流域决策的评估审查。三是坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力的显著优势。我国社会主义制度和市场经济制度整体性结合优势，可以很好地协调政府与市场的关系，实现强力的政府宏观调控和灵活的市场微观调节的深度互动，综合运用政府监管和市场调节双重手段，既确保流域整体利益实现，又兼顾私益及局部利益，加强政府与公民在流域保护中的合作。在坚持整体论理念的基础上，将黄河流域政府监管与市场调节的博弈转化为公共力量和个人力量保护合力，为黄河流域实现以预防为主的源头控制和保护优先的综合治理提供有力的法治保障。
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| 黄河保护整体性思维的法治价值
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| （ 2021-11-24 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 周珂 张天玉
习近平总书记在2019年9月召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出了“注重保护和治理的系统性、整体性、协同性”思路，强调要牢固树立“一盘棋”思想，“协同推进大治理”。这一整体性思维应当成为黄河保护法治的根本性指导思想和制度设计基础，其法治价值体现在：
首先是符合黄河保护的自然规律。一方面，黄河流域环境有着很强的整体性。在生态学视角下，黄河流域是一个以水循环过程为纽带，由各种自然要素组成的自然水文生态系统。在社会学、经济学视角下，黄河流域是由诸多社会经济要素组成的具有相邻性、综合性的区域经济体。在黄河流域内，水的自然流动性使得流域内各主体、各要素、各区域难以“明哲保身”，形成了以水循环为纽带，上中下游、江河湖库、左右岸、干支流的社会关系和经济发展紧密联系的基本格局，体现着多方利益诉求的冲突与博弈。这种因自然性质而形成的社会经济体系，也将对黄河流域自然环境产生反作用，从而引发流域环境问题。另一方面，黄河流域生态环境非常脆弱，而历史上黄河治水主要是末端治理，整体性治理严重不足。正因如此，黄河保护法治必须强调整体性思维，既包括立法与执法、司法及守法的整体性，也包括中央与地方法治的整体性，还包括各领域和部门法治上的协同以及多元主体的广泛参与和多元利益的兼顾协调。
其次是满足黄河保护立法承载的多样性功能。黄河保护立法的目的是为了加强黄河流域生态保护与修复，促进水资源节约集约利用，保障防洪安全，推动高质量发展，保护与传承弘扬黄河文化，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。涉及生态环境、水资源、水安全、经济发展、文化保护等广泛领域，立法目的如此多样性与复杂性是前所未有的。实践证明，要有效地治理黄河，这些领域缺一不可，这些保护目标彼此之间密切相关，必须协同互动。目前，我国正加快推进黄河流域生态保护和高质量发展相关立法，如何应对日益恶化的水资源短缺、生态环境脆弱、水沙关系失衡的环境问题，协调生态系统整体性和流域治理分散性之间的矛盾，是黄河流域生态保护的关键。因此，要立足黄河流域国情、社情、民情与水情，以问题为导向，主动适应黄河流域改革和社会经济发展需要，以良法为基础构建黄河流域生态保护的体制机制，促进黄河流域生态保护治理水平提高、保障黄河流域善治。
再次是改革黄河保护的管理体制。一是整体性保护体制不完善的问题。长期以来，我国采取的是流域与区域管理相结合的管理体制，但黄河流域综合管理机构并没有完全独立的监督管理权，不能独立决定与流域管理相关的重大事项。要做到流域内各行政部门共同充分商议决策、切实发挥流域协调职能，现有综合管理机构的功能明显不足。此外，目前我国31个省级行政区已经全面建立了河长制，但以行政首长为核心的河长制虽然实现了流域间治理功能的整合，却具有一定的随意性、短效性和不稳定性，流域治理从决策到实施都存在不科学不协同的风险，且河长一旦离职或者工作调动，治理决策很容易被下一任河长推翻。面对生态系统的整体性，亟须构建一体化的流域协调机构，促进各区域在跨区域环境事务上的综合治理。二是系统性保护体制不完善的问题。在我国，“多龙治水”的流域管理体制容易导致执法的混乱和失序，多家部门都有流域管理的权能又缺乏协调，流域环境的整体性和水循环的系统性被分割成由水利、环保、渔业、航运等行政部门分散管理，看似全面的管理权力却存在职能交叉重叠，部门各自为政等诸多问题，降低了执法效率，浪费了行政资源。以部门利益为主导的流域分散治理模式，使得环境保护部门和其他经济发展部门对立，难以协调流域经济发展和生态保护之间的矛盾。三是流域协同性保护体制不完善的问题。由于管理和监管之间的协同性缺位，加之地方政府为缓解经济发展压力，对黄河流域进行大规模的开发建设存在过度和无序的风险。目前黄河流域水资源开发利用率高达百分之八十，远远超过国际公认的百分之四十的生态警戒线，河道断流、水资源短缺、地下水超采，成为制约黄河流域经济发展的重要因素。2018年，我国通过机构改革增设了黄河流域生态环境监督管理机构，负责水资源、水环境、水生态方面的环境监管工作，然而该机构行政层级较低，并且与其他流域管理部门的关系不明确，仅有“指导、协调、参与”等非强制性手段，因此在流域治理中难以有效发挥作用。这些问题对黄河保护管理体制提出了改革的要求，最关键的是要将贯彻习近平总书记黄河保护整体性思维作为这一改革的第一要务。
最后是发挥我国制度优势的法治保障。党的十九届四中全会提出了我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，这种具有整体性特征的制度优势在黄河保护中必然得到充分发挥。“整体大于它的各部分之和”的整体论理念，强调要着眼于事物的本质特征，以整体性、综合性、系统性视角探究事物的内在规律。面对黄河流域生态环境问题的复杂性、多样性，非整体性治理不可避免会形成相互掣肘和内耗的局面，而只有充分贯彻习近平总书记提出的“大保护、大治理”的黄河保护整体性思维，才能达到1+1>2的整体性效果。具体而言，一是坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势。其内在要求是，在党的集中统一领导下坚持整体性思维，将黄河流域视为“人——自然——人”相互作用下形成的“自然——经济——社会”复合生态系统，在流域立法过程中引入生态系统整体论理念和方法，妥善处理经济发展、生态保护、资源利用、社会建设之间的关系，构建政府、企业、组织、个人参与黄河治理及开发利用的沟通协调机制，使经济发展的速度和水平始终保持在流域生态环境承载能力许可范围之内，实现流域的可持续发展。二是坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势。在人民群众广泛参与黄河流域整体性基础上构建包容性、沟通性的流域公众参与机制，弥补行政部门在流域治理中的失序，协调市场运作与政府管理、公共利益与个人利益、生态保护与经济发展之间的利益冲突。通过积极的信息交流，使得公众充分了解流域环境情况，保证公众意愿在流域决策、流域立法、流域管理过程中得到体现，实现流域决策民主化。通过建立完善的沟通平台和渠道，明确公众参与的程序性法律规定，拓展公众参与的方法、途径，实现参与主体的包容性、参与过程的代表性、可达性、增量性、交互性以及参与结果的有责性，在听证会、座谈会、论证会的过程中提倡“辩论精神”，以辩论为中心对证据和事实进行充分讨论，并将决策结果的执行状态及时反馈，加强对流域决策的评估审查。三是坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力的显著优势。我国社会主义制度和市场经济制度整体性结合优势，可以很好地协调政府与市场的关系，实现强力的政府宏观调控和灵活的市场微观调节的深度互动，综合运用政府监管和市场调节双重手段，既确保流域整体利益实现，又兼顾私益及局部利益，加强政府与公民在流域保护中的合作。在坚持整体论理念的基础上，将黄河流域政府监管与市场调节的博弈转化为公共力量和个人力量保护合力，为黄河流域实现以预防为主的源头控制和保护优先的综合治理提供有力的法治保障。
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