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法治政府
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□ 李昕
行政规范性文件是国家公共政策的组成部分，也是社会管理的重要依据之一。行政规范性文件的法治化水平，不仅直接反映着政府法治建设的水平，更关乎国家治理体系和治理能力现代化的实现，因此，全面推进行政规范性文件法治化是一项事关国家治理的全局性、根本性任务。
行政规范性文件具有制定发布主体多、种类繁杂、内容多样、专业性强的特点。当前，行政规范性文件存在的乱象主要体现为规范性文件制定范围不明、主体宽泛、程序与内容缺乏规范、统一协调性不足、监督审核机制不健全等，上述制度层面的不足成为制约行政效率、影响相对人权益保障的障碍，因此，完善落实行政规范性文件的制定程序，加强行政规范性文件监督管理，全面推进行政规范性文件法治化成为当务之急。
为此，2015年，行政规范性文件的治理被纳入《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中，该纲要明确限定行政规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。该纲要同时提出要加强备案审查制度和能力建设，建立行政规范性文件清理的长效机制、实行目录和文本动态化、信息化管理。随后，2018年5月发布的《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》从国家层面对行政规范性文件的概念、制定程序、监督管理作出全面、系统的规定。2018年12月印发的《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》对行政规范性文件合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等进一步作出明确规定。这两份文件均对我国行政规范性文件的治理作出了制度层面的探索。
今年8月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》提出加强行政规范性文件制定监督管理。依法制定行政规范性文件，严禁越权发文、严控发文数量、严格制发程序。建立健全行政规范性文件制定协调机制，防止政出多门、政策效应相互抵消。健全行政规范性文件动态清理工作机制。加强对行政规范性文件制定和管理工作的指导监督，推动管理制度化规范化。全面落实行政规范性文件合法性审核机制，明确审核范围，统一审核标准。严格落实行政规范性文件备案审查制度。
结合当前存在的现实问题，全面推进行政规范性文件法治化的核心任务在于解决林林总总的规范性文件的统一协调与规范化，实现规范性文件制定的制度化、标准化，完善对行政规范性文件的监督审查机制，切实保障相对人的合法权益，维护政府的公信力。社会需要决定着制度供给的目的与内容。从制度建构的角度而言，实现行政规范性文件治理的法治化，需要明确行政规范性文件的调整范围、制发权限，完善评估论证、公众参与、备案审核、监督检查、法律责任等多项制度，既需要对相关的实体问题作出规范，又需要确立行政规范性文件制定、审核、发布等程序性规则。
在完善制度的过程中，首要任务是解决当前行政规范性文件治理中重点、难点问题，通过法治化回应社会需求。目前，实现行政规范性文件法治化重点问题集中体现为以下几个方面：其一，明确规范性文件的定性、定位的问题，确定行政规范性文件存在的正当空间，保障行政规范性文件制定的合法性、合理性、必要性；其二，明确有关行政规范性文件制定权的分配，健全协调机制，解决因职能交叉而导致的规范性文件之间的冲突问题；其三，实现行政规范性文件的制定、审核、发布的规范化，完善信息公开、说明理由、异议审查程序，健全评估论证、公众参与、合法性审核、集体审议、公开发布等制度，突出解决公众参与不足、评估论证不充分等问题；其四，健全责任机制，加强行政规范性文件的备案监督和清理工作，完善监督制度。
总之，行政规范性文件的特点决定了相关治理需要立足于行政规范性文件的制定与立法行为的差异，结合当前的现实情况和社会需求，确立阶段性的工作和任务，法治化的难点在于协调处理好三大关系：协调好效率与其他法治权益的冲突，平衡民主性、效率性、科学性的关系；处理好实体规范与程序规范的关系，明确适当、科学的治理措施；确立事前规范与事后监督的关系，在实现事前的规范化、制度化、标准化的同时，完善事后监督制度。
（作者系首都师范大学政法学院教授）
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| 全面推进行政规范性文件法治化
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| （ 2021-10-22 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 李昕
行政规范性文件是国家公共政策的组成部分，也是社会管理的重要依据之一。行政规范性文件的法治化水平，不仅直接反映着政府法治建设的水平，更关乎国家治理体系和治理能力现代化的实现，因此，全面推进行政规范性文件法治化是一项事关国家治理的全局性、根本性任务。
行政规范性文件具有制定发布主体多、种类繁杂、内容多样、专业性强的特点。当前，行政规范性文件存在的乱象主要体现为规范性文件制定范围不明、主体宽泛、程序与内容缺乏规范、统一协调性不足、监督审核机制不健全等，上述制度层面的不足成为制约行政效率、影响相对人权益保障的障碍，因此，完善落实行政规范性文件的制定程序，加强行政规范性文件监督管理，全面推进行政规范性文件法治化成为当务之急。
为此，2015年，行政规范性文件的治理被纳入《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中，该纲要明确限定行政规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。该纲要同时提出要加强备案审查制度和能力建设，建立行政规范性文件清理的长效机制、实行目录和文本动态化、信息化管理。随后，2018年5月发布的《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》从国家层面对行政规范性文件的概念、制定程序、监督管理作出全面、系统的规定。2018年12月印发的《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》对行政规范性文件合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等进一步作出明确规定。这两份文件均对我国行政规范性文件的治理作出了制度层面的探索。
今年8月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》提出加强行政规范性文件制定监督管理。依法制定行政规范性文件，严禁越权发文、严控发文数量、严格制发程序。建立健全行政规范性文件制定协调机制，防止政出多门、政策效应相互抵消。健全行政规范性文件动态清理工作机制。加强对行政规范性文件制定和管理工作的指导监督，推动管理制度化规范化。全面落实行政规范性文件合法性审核机制，明确审核范围，统一审核标准。严格落实行政规范性文件备案审查制度。
结合当前存在的现实问题，全面推进行政规范性文件法治化的核心任务在于解决林林总总的规范性文件的统一协调与规范化，实现规范性文件制定的制度化、标准化，完善对行政规范性文件的监督审查机制，切实保障相对人的合法权益，维护政府的公信力。社会需要决定着制度供给的目的与内容。从制度建构的角度而言，实现行政规范性文件治理的法治化，需要明确行政规范性文件的调整范围、制发权限，完善评估论证、公众参与、备案审核、监督检查、法律责任等多项制度，既需要对相关的实体问题作出规范，又需要确立行政规范性文件制定、审核、发布等程序性规则。
在完善制度的过程中，首要任务是解决当前行政规范性文件治理中重点、难点问题，通过法治化回应社会需求。目前，实现行政规范性文件法治化重点问题集中体现为以下几个方面：其一，明确规范性文件的定性、定位的问题，确定行政规范性文件存在的正当空间，保障行政规范性文件制定的合法性、合理性、必要性；其二，明确有关行政规范性文件制定权的分配，健全协调机制，解决因职能交叉而导致的规范性文件之间的冲突问题；其三，实现行政规范性文件的制定、审核、发布的规范化，完善信息公开、说明理由、异议审查程序，健全评估论证、公众参与、合法性审核、集体审议、公开发布等制度，突出解决公众参与不足、评估论证不充分等问题；其四，健全责任机制，加强行政规范性文件的备案监督和清理工作，完善监督制度。
总之，行政规范性文件的特点决定了相关治理需要立足于行政规范性文件的制定与立法行为的差异，结合当前的现实情况和社会需求，确立阶段性的工作和任务，法治化的难点在于协调处理好三大关系：协调好效率与其他法治权益的冲突，平衡民主性、效率性、科学性的关系；处理好实体规范与程序规范的关系，明确适当、科学的治理措施；确立事前规范与事后监督的关系，在实现事前的规范化、制度化、标准化的同时，完善事后监督制度。
（作者系首都师范大学政法学院教授）
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