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法治政府
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□ 杨向东
公民审查建议制度是确保党中央决策部署贯彻落实、推动和保障宪法法律实施、完善中国特色社会主义法制体系、维护国家法制统一的重要制度。一方面，根据立法法、各级人民代表大会常务委员会监督法（以下简称监督法）及各地方人大的备案审查立法，公民、法人或者其他组织可以向人大机关提出相应的审查建议；另一方面，也可以根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》及各地方政府的行政规范性文件备案审查管理办法等，向规范性文件制定机关或备案审查机关提出建议审查。此两种类型的建议虽范畴不同，但在公民建议的制度机制整合、工作衔接联动、机构相互配合等方面具有合力建设的必要性。
一是统筹设计公民审查建议筛选机制。目前，人大机关备案审查制度中没有公民审查建议筛选机制，理论上任何审查建议均可进入审查；行政机关的规范性文件备案审查制度中，规定了若干不受理的建议事项，具备筛选机制，例如，建议审查不属于规范性文件的；或申请人就同一内容已经向其他有权机关申请的，则不予受理。有无筛选机制，差别很大，例如有的公民、组织喜好向全国人大常委会提请“直达”式建议，甚至有的公民“一周一申请”。建立健全筛选机制就是要有效发挥多层次、多系统备案审查系统的作用，避免滥用提请审查权及浪费国家资源，避免把人大变成“信访办”，把行政机关变成建议审查的“中转站”。鉴于行政性规范性文件建议审查已建立一定筛选机制，那么公民审查建议制度是否应建立相应的筛选机制呢？十九届四中全会提出了加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。据此，监督法未来应予完善，就向人大提请建议方面规范提请主体资格、提请事项，也可以规定不予受理的事项，包括如何与向行政机关提起的建议审查事项衔接方面进行规定，这样恰恰能够进一步扩大民主参与度，通过公民建议制度更有效地保护公民基本权利。
二是整合公民审查建议分流合流机制。全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰指出，收到公民审查建议后，会逐一登记在册、研究处理，并向审查建议人作反馈。对不属于全国人大常委会审查范围的，依照规定分别移送有权审查的机关研究处理。笔者从近4年数据看，每年有近1/3的公民审查建议不属于全国人大常委会审查范围，完全可以通过地方人大或政府来解决。这些建议为什么没有进入地方审查建议平台？一是2018年之前，行政规范性文件建议审查制度缺失，公民、组织只能根据人大的审查建议制度，提起相应建议。二是行政规范性文件建议审查制度逐步建立后，其分流功能较弱，导致建议审查问题过度集中于上级人大、行政机关。
因此，要避免公民审查建议过于集中在某一个机关或部门，必须积极发挥政府行政规范性文件备案审查作用，必须对各类型建议进行分流、合流的机制建设。首先，形成从中央到地方、从上到下、由内到外的各个层面的分流。若向行政机关提起的建议审查，则涉及规范性文件的制定机关或备案机关务必解决；向司法机关提起的司法解释性文件的审查建议，则司法机关务必解决；如此根据文件属性及归属，让地方及其机关在审查工作中“挑大梁”，力争形成一套具有整体统一性、同步调整性的分流机制；其次，形成人大机关主导、行政机关、司法机关相互配合的合流机制。人大机关在审查工作中总揽全局，各相关机关接收到审查建议或建议审查后，难免会遇到无法解决难题，也会遇到公民穷尽救济后，寻求人大机关备案审查。因此，应有一定的合流机制，把一定来源各自归口的公民建议，最终由人大机关兜底解决。只有这样，在制度上能够与各类型的公民审查建议形成制度衔接，且有效回应人民的要求、呼声，使民主在备案审查中得以充分体现。
三是探索公民审查建议工作衔接机制。公民建议审查制度是具有中国特色的宪法监督制度。《法规、司法解释备案审查工作办法》原则规定了全国人大常委会法制工作委员会、专门委员会等分工问题，各地方人大参照该办法，做了类似的分工。各地方政府的行政规范性文件管理办法或行政规范性文件建议审查办法规定了制定机关及备案机关的基本权责。根据有件必备、有备必审、有错必纠的要求，司法解释性文件、监察规范性文件等也纳入备案审查范围，不排除涉及相关规范性文件的公民审查建议也会大量出现。目前，所面临的问题之一，就是各个机关在建议审查方面的工作配合及制度衔接等问题。从外部分工来看，进一步完善党委、人大、行政机关、司法机关之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，着力保证各个规范性文件的协调统一，常委会工作机构应当与有关方面共同建立公民建议审查的衔接机制。从内部工作机制来看，诸如联席会议制度、多向沟通机制等应予以明确，进一步强化行使审查权部门对于公民审查建议的程序完善，基于审查要求的内部分工机制、移送审查机制、年度报告制度要形成相互配合的合力性机制，避免不同分工机制损害公民审查建议的实质性解决。
（作者系上海政法学院副教授，上海市规范性文件备案审查工作研究中心副主任）
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| 加强公民审查建议制度机制建设
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| （ 2021-08-06 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 杨向东
公民审查建议制度是确保党中央决策部署贯彻落实、推动和保障宪法法律实施、完善中国特色社会主义法制体系、维护国家法制统一的重要制度。一方面，根据立法法、各级人民代表大会常务委员会监督法（以下简称监督法）及各地方人大的备案审查立法，公民、法人或者其他组织可以向人大机关提出相应的审查建议；另一方面，也可以根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》及各地方政府的行政规范性文件备案审查管理办法等，向规范性文件制定机关或备案审查机关提出建议审查。此两种类型的建议虽范畴不同，但在公民建议的制度机制整合、工作衔接联动、机构相互配合等方面具有合力建设的必要性。
一是统筹设计公民审查建议筛选机制。目前，人大机关备案审查制度中没有公民审查建议筛选机制，理论上任何审查建议均可进入审查；行政机关的规范性文件备案审查制度中，规定了若干不受理的建议事项，具备筛选机制，例如，建议审查不属于规范性文件的；或申请人就同一内容已经向其他有权机关申请的，则不予受理。有无筛选机制，差别很大，例如有的公民、组织喜好向全国人大常委会提请“直达”式建议，甚至有的公民“一周一申请”。建立健全筛选机制就是要有效发挥多层次、多系统备案审查系统的作用，避免滥用提请审查权及浪费国家资源，避免把人大变成“信访办”，把行政机关变成建议审查的“中转站”。鉴于行政性规范性文件建议审查已建立一定筛选机制，那么公民审查建议制度是否应建立相应的筛选机制呢？十九届四中全会提出了加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。据此，监督法未来应予完善，就向人大提请建议方面规范提请主体资格、提请事项，也可以规定不予受理的事项，包括如何与向行政机关提起的建议审查事项衔接方面进行规定，这样恰恰能够进一步扩大民主参与度，通过公民建议制度更有效地保护公民基本权利。
二是整合公民审查建议分流合流机制。全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰指出，收到公民审查建议后，会逐一登记在册、研究处理，并向审查建议人作反馈。对不属于全国人大常委会审查范围的，依照规定分别移送有权审查的机关研究处理。笔者从近4年数据看，每年有近1/3的公民审查建议不属于全国人大常委会审查范围，完全可以通过地方人大或政府来解决。这些建议为什么没有进入地方审查建议平台？一是2018年之前，行政规范性文件建议审查制度缺失，公民、组织只能根据人大的审查建议制度，提起相应建议。二是行政规范性文件建议审查制度逐步建立后，其分流功能较弱，导致建议审查问题过度集中于上级人大、行政机关。
因此，要避免公民审查建议过于集中在某一个机关或部门，必须积极发挥政府行政规范性文件备案审查作用，必须对各类型建议进行分流、合流的机制建设。首先，形成从中央到地方、从上到下、由内到外的各个层面的分流。若向行政机关提起的建议审查，则涉及规范性文件的制定机关或备案机关务必解决；向司法机关提起的司法解释性文件的审查建议，则司法机关务必解决；如此根据文件属性及归属，让地方及其机关在审查工作中“挑大梁”，力争形成一套具有整体统一性、同步调整性的分流机制；其次，形成人大机关主导、行政机关、司法机关相互配合的合流机制。人大机关在审查工作中总揽全局，各相关机关接收到审查建议或建议审查后，难免会遇到无法解决难题，也会遇到公民穷尽救济后，寻求人大机关备案审查。因此，应有一定的合流机制，把一定来源各自归口的公民建议，最终由人大机关兜底解决。只有这样，在制度上能够与各类型的公民审查建议形成制度衔接，且有效回应人民的要求、呼声，使民主在备案审查中得以充分体现。
三是探索公民审查建议工作衔接机制。公民建议审查制度是具有中国特色的宪法监督制度。《法规、司法解释备案审查工作办法》原则规定了全国人大常委会法制工作委员会、专门委员会等分工问题，各地方人大参照该办法，做了类似的分工。各地方政府的行政规范性文件管理办法或行政规范性文件建议审查办法规定了制定机关及备案机关的基本权责。根据有件必备、有备必审、有错必纠的要求，司法解释性文件、监察规范性文件等也纳入备案审查范围，不排除涉及相关规范性文件的公民审查建议也会大量出现。目前，所面临的问题之一，就是各个机关在建议审查方面的工作配合及制度衔接等问题。从外部分工来看，进一步完善党委、人大、行政机关、司法机关之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，着力保证各个规范性文件的协调统一，常委会工作机构应当与有关方面共同建立公民建议审查的衔接机制。从内部工作机制来看，诸如联席会议制度、多向沟通机制等应予以明确，进一步强化行使审查权部门对于公民审查建议的程序完善，基于审查要求的内部分工机制、移送审查机制、年度报告制度要形成相互配合的合力性机制，避免不同分工机制损害公民审查建议的实质性解决。
（作者系上海政法学院副教授，上海市规范性文件备案审查工作研究中心副主任）
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