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军事广角
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编者按
近年来，“依法治军”已成为社会公众耳熟能详的高频词。鲜为人知的是，在我们党和国家的重要文献以及我国军事法治建设的进程中，“依法治军”这四个分量极重的字，走过了一段不同寻常的历史轨迹。为了清晰地展现这段历史，即日起，本报推出“‘依法治军’称谓的历史轨迹”一组3篇报道。
□ 张建田
2020年12月，中共中央印发《法治中国建设纲要（2020-2025年）》，首次将军事法治建设列入国家法治建设规划之中，并在“深入推进依法治军从严治军”标题之下，对今后五年内依法治军的规划目标、任务及其内容等提出明确要求。
在此之前，笔者为了撰写《中国军事法学》一书，曾查遍国内外辞典，均没有“依法治军”这个概念及条目，更遑谈有明确的解释了。在相当长的历史时期里，依法治军的含义通常指依据军事刑法治理军队，这与法律与刑罚最初从军队和战争中产生是分不开的。当然，无论是在奴隶制、封建制的中国，还是中世纪的欧洲，军事法的内容大多是以惩治犯罪为导向，所以依法治军实质上仍是依刑施治，以罚为主。直到近代，随着我国法治建设的发展，依法治军才有了新的内涵。
建军历史就是依法治军历史
上世纪80年代中期，在党和国家不断加强法治建设的形势下，军队内部一些领导干部的讲话和部队材料中，不时出现“以法治军”“依法带兵”等提法，这引起了军队有关部门领导的关注。在组织专人对此研究后认为，提“以法治军”会“容易被人片面理解为‘以罚治军’，乱施惩罚，从而损害我军的优良传统，影响官兵之间和上下级之间的关系”，并且“会混淆我军的性质，引起部队思想上的混乱”。还有人认为，提“以法治军”会损害党在军队中的领导作用。为此，有关部门专门出具内部文件，建议在部队停止使用“以法治军”“依法带兵”等之类的提法。
其实，从某种意义上说，我党建军的历史就是依法治军的历史。早在红军初创时期，毛泽东就高度重视法规制度建设，不仅确立了党对军队的绝对领导制度，而且提出编制红军法规，明确规定红军的任务，依法规范和调整红军对内对外的各种社会关系，制定规范军队和军人的大量行为基本准则，其中著名的就有“三大纪律八项注意”。
新中国成立后，法治环境和条件发生了根本变化，国防和军队建设从过去比较低级的阶段向较高级的阶段发展。国家法治建设的起步发展，中国人民解放军实行统一的体制编制，客观上需要全军制定统一规范的军事法规，将军队建设的一系列重要问题上升到国家法律法规的层面上加以解决，从而对依法治军的孕育提出客观需求。
例如，从1949年10月至1953年，国家陆续颁发了《革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例》《革命残废军人优待抚恤暂行条例》《革命军人牺牲、病故褒恤条例》等行政法规。
在时任中央人民政府革命军事委员会主席毛泽东的领导下，我军制定了第一部分《队列条令》，《内务条令》和《纪律条令》也于1951年2月颁发全军执行，并于1953年至1957年先后两次对三大条令进行修改。
1955年，根据兵役法实行了义务兵役制、军衔制和干部薪金制等重大制度。然而，由于众所周知的原因，军事法治建设后来陷于被干扰、被破坏和停滞不前的状态，这给依法治军方针的形成和发展造成了严重阻碍。
军队建设需要不需要“依法治军”？在这类问题上之所以有些人存在种种顾虑，主要源于长期以来我军传统的治军方法、习惯的影响和束缚。
中共创始人之一、新中国法律制度建设奠基人之一的董必武曾指出：“从历史根源上看，在我们党领导人民没有夺取全国政权以前，在不能利用合法斗争的时候，一切革命工作都是在突破旧统治的法制中进行的；夺取全国政权以后，我们又彻底摧毁了旧的政权机关和旧的法统。所以，仇视旧法制的心理，在我们党内和群众中有极深厚的基础。这种仇视旧法制的心理，可能引起对一切法制的轻视心理。”
这段话清楚地指出了中国现代革命的一个特殊路径的选择，告诉我们在直接参加革命斗争的执政党的军队党员领导干部中，存在着漠视法治的倾向。
显而易见，围绕能否提依法治军的最大障碍，源自于“以官治军”思想的根深蒂固，源自于“创立新中国、推翻旧法统”的历史巨变使然。可以设想，言重于法、权高于法、情大于法等现象，势必难容“法治”的生成与存在，长官意志、按土章法办事的习惯做法，难有“依法治军”的生成氛围和环境。
因此，在经历十年动乱的年代之后，在改革开放伊始，当依法治国尚未被确立为治国方略的历史背景下，军队有关部门领导和机关对提“以法治军”或者“依法治军”存在抵触心态是不难理解的。
依法治军方针的理论基础
1978年12月，党的十一届三中全会明确提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。”
1980年，党的十一届五中全会重申“发扬社会主义民主和健全社会主义法制，是我们党的坚定不移的方针”。这是我们党思想认识上的一次历史性飞跃，预示着加强社会主义法治建设将成为我们党执政、治国的基本方略，这对于我军传统的治军方式的改革、法治观念的确立和增强，起到极大的推动作用。
上世纪八十年代前后，邓小平同志作出一系列加强军事法治建设的重要论述，充分揭示了新的历史时期加强军事法制建设的客观必然性，深刻阐明了军事立法、执法、司法、法制教育等方面的内容，为确立依法治军在治军中的地位和作用提供了理论依据，也为依法治军方针的酝酿与孕育起到了促进、催化作用。
广大官兵结合学习邓小平民主法制建设理论和军队建设理论过程中，逐步形成以下共识：在我国，依法治军通常是指依照宪法和法律、法规的规定，管理国防建设及其武装力量建设事务，保证其有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的活动。其中，毛泽东、邓小平的军事法制思想，是依法治军方针的理论基础；党中央加强社会主义民主法制建设的战略方针，是依法治军方针的政治基础；国家社会主义民主与法制建设的迅速发展，是依法治军方针的社会基础；军队建设指导思想的战略性转变，为依法治军方针奠定了实践基础。依法治军是党依法执政、国家依法治国对军队的客观要求，也是国防和军队建设的重要组成部分。
首次出现依法治军明确表述
1982年宪法的制定和实施，使我们全党、全军强烈意识到，党领导人民一方面修改宪法和许多重要的法律，另一方面又强调包括共产党在内的一切政党都必须在宪法和法律的范围内活动，所有党的干部和党员都必须带头遵守宪法和法律。这样做，并不会削弱和否定党的领导，恰恰能更好地实现党的领导，更有效地治理国家。
就国防和军队建设而言，当我们的党成为执政党之后，依法治军与党对军队的绝对领导就是两个不同含义、不同层次的提法，二者并行不悖，并不存在一个否定另一个的问题。
尽管1982年制定的新宪法没有明确写入依法治军的概念，但是其通过国家根本大法的立法途径，首次确立了国家武装力量的构成、性质和任务、领导和管理体制、军委主席负责制、军事法院、军事检察院等一系列重大事项，这对于澄清一些军队领导同志思想观念上的模糊认识，推动中央军委作出加强军事法制建设的重大决策起到了重要作用。
党中央专门发通知明确指出，中央军事委员会既是国家的中央军事委员会，也是党的中央军事委员会，是一套班子两块牌子，不会影响党对军队的领导。
当时还有人提出，宪法应当规定“中国人民解放军是中国共产党绝对领导下的人民武装力量”。但是，有人觉得这么写也有疑难之处。经请示邓小平同志，他说，宪法序言中已写了党的领导，就包括了党对军队的领导，可以不必再写了。事后，彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中也明确指出：“在国家的中央军委成立以后，中国共产党对军队的领导并不会改变。《序言》里明确肯定了党在国家生活中的领导作用，当然也包括党对军队的领导。”
邓小平同志担任军委主席期间，根据宪法和法律，亲自签署、呈报或颁布一系列决定、命令和军事法律、法规。例如，1988年，国家和军队陆续制定和实施了《中国人民解放军现役军官服役条例》《中国人民解放军军官军衔条例》《军人抚恤优待条例》《中国人民解放军现役士兵服役条例》等一批法律、法规，彰显了依法治军的坚定决心。
特别是同年6月，中央军委作出成立中央军委法制局的重大决策，9月5日中央军委在《关于加快和深化军队改革的工作纲要》中指出：“军事法规是正规化建设的依据和标志。军队改革要与军事立法结合起来，以改革促进法制建设，通过立法推动改革和巩固改革成果”“国防建设和军队建设要逐步走向正规化、法制化道路”。充分表明了法制建设在军队建设中的地位和作用正得到以邓小平同志为领导的中央军委的高度重视，从而为依法治军方针的提出作出必要的铺垫。
1988年12月27日，中央军委在《关于1989年全军工作指示》中明确提出：“全军工作以正规化建设为重点，从严治军、依法治军。”这是军委文件中首次出现依法治军的明确表述。把“依法治军”正式写进安排全军主要工作的文件中，这是我军建设史上的第一次，也是军队最高领导机关对法制建设认识上的一次重大跨越。
（作者系中央军委法制局原正师职法制员）
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| 新时期首次明确提出“依法治军”
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| （ 2021-08-05 ） 稿件来源： 法治日报军事广角 |
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近年来，“依法治军”已成为社会公众耳熟能详的高频词。鲜为人知的是，在我们党和国家的重要文献以及我国军事法治建设的进程中，“依法治军”这四个分量极重的字，走过了一段不同寻常的历史轨迹。为了清晰地展现这段历史，即日起，本报推出“‘依法治军’称谓的历史轨迹”一组3篇报道。
□ 张建田
2020年12月，中共中央印发《法治中国建设纲要（2020-2025年）》，首次将军事法治建设列入国家法治建设规划之中，并在“深入推进依法治军从严治军”标题之下，对今后五年内依法治军的规划目标、任务及其内容等提出明确要求。
在此之前，笔者为了撰写《中国军事法学》一书，曾查遍国内外辞典，均没有“依法治军”这个概念及条目，更遑谈有明确的解释了。在相当长的历史时期里，依法治军的含义通常指依据军事刑法治理军队，这与法律与刑罚最初从军队和战争中产生是分不开的。当然，无论是在奴隶制、封建制的中国，还是中世纪的欧洲，军事法的内容大多是以惩治犯罪为导向，所以依法治军实质上仍是依刑施治，以罚为主。直到近代，随着我国法治建设的发展，依法治军才有了新的内涵。
建军历史就是依法治军历史
上世纪80年代中期，在党和国家不断加强法治建设的形势下，军队内部一些领导干部的讲话和部队材料中，不时出现“以法治军”“依法带兵”等提法，这引起了军队有关部门领导的关注。在组织专人对此研究后认为，提“以法治军”会“容易被人片面理解为‘以罚治军’，乱施惩罚，从而损害我军的优良传统，影响官兵之间和上下级之间的关系”，并且“会混淆我军的性质，引起部队思想上的混乱”。还有人认为，提“以法治军”会损害党在军队中的领导作用。为此，有关部门专门出具内部文件，建议在部队停止使用“以法治军”“依法带兵”等之类的提法。
其实，从某种意义上说，我党建军的历史就是依法治军的历史。早在红军初创时期，毛泽东就高度重视法规制度建设，不仅确立了党对军队的绝对领导制度，而且提出编制红军法规，明确规定红军的任务，依法规范和调整红军对内对外的各种社会关系，制定规范军队和军人的大量行为基本准则，其中著名的就有“三大纪律八项注意”。
新中国成立后，法治环境和条件发生了根本变化，国防和军队建设从过去比较低级的阶段向较高级的阶段发展。国家法治建设的起步发展，中国人民解放军实行统一的体制编制，客观上需要全军制定统一规范的军事法规，将军队建设的一系列重要问题上升到国家法律法规的层面上加以解决，从而对依法治军的孕育提出客观需求。
例如，从1949年10月至1953年，国家陆续颁发了《革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例》《革命残废军人优待抚恤暂行条例》《革命军人牺牲、病故褒恤条例》等行政法规。
在时任中央人民政府革命军事委员会主席毛泽东的领导下，我军制定了第一部分《队列条令》，《内务条令》和《纪律条令》也于1951年2月颁发全军执行，并于1953年至1957年先后两次对三大条令进行修改。
1955年，根据兵役法实行了义务兵役制、军衔制和干部薪金制等重大制度。然而，由于众所周知的原因，军事法治建设后来陷于被干扰、被破坏和停滞不前的状态，这给依法治军方针的形成和发展造成了严重阻碍。
军队建设需要不需要“依法治军”？在这类问题上之所以有些人存在种种顾虑，主要源于长期以来我军传统的治军方法、习惯的影响和束缚。
中共创始人之一、新中国法律制度建设奠基人之一的董必武曾指出：“从历史根源上看，在我们党领导人民没有夺取全国政权以前，在不能利用合法斗争的时候，一切革命工作都是在突破旧统治的法制中进行的；夺取全国政权以后，我们又彻底摧毁了旧的政权机关和旧的法统。所以，仇视旧法制的心理，在我们党内和群众中有极深厚的基础。这种仇视旧法制的心理，可能引起对一切法制的轻视心理。”
这段话清楚地指出了中国现代革命的一个特殊路径的选择，告诉我们在直接参加革命斗争的执政党的军队党员领导干部中，存在着漠视法治的倾向。
显而易见，围绕能否提依法治军的最大障碍，源自于“以官治军”思想的根深蒂固，源自于“创立新中国、推翻旧法统”的历史巨变使然。可以设想，言重于法、权高于法、情大于法等现象，势必难容“法治”的生成与存在，长官意志、按土章法办事的习惯做法，难有“依法治军”的生成氛围和环境。
因此，在经历十年动乱的年代之后，在改革开放伊始，当依法治国尚未被确立为治国方略的历史背景下，军队有关部门领导和机关对提“以法治军”或者“依法治军”存在抵触心态是不难理解的。
依法治军方针的理论基础
1978年12月，党的十一届三中全会明确提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。”
1980年，党的十一届五中全会重申“发扬社会主义民主和健全社会主义法制，是我们党的坚定不移的方针”。这是我们党思想认识上的一次历史性飞跃，预示着加强社会主义法治建设将成为我们党执政、治国的基本方略，这对于我军传统的治军方式的改革、法治观念的确立和增强，起到极大的推动作用。
上世纪八十年代前后，邓小平同志作出一系列加强军事法治建设的重要论述，充分揭示了新的历史时期加强军事法制建设的客观必然性，深刻阐明了军事立法、执法、司法、法制教育等方面的内容，为确立依法治军在治军中的地位和作用提供了理论依据，也为依法治军方针的酝酿与孕育起到了促进、催化作用。
广大官兵结合学习邓小平民主法制建设理论和军队建设理论过程中，逐步形成以下共识：在我国，依法治军通常是指依照宪法和法律、法规的规定，管理国防建设及其武装力量建设事务，保证其有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的活动。其中，毛泽东、邓小平的军事法制思想，是依法治军方针的理论基础；党中央加强社会主义民主法制建设的战略方针，是依法治军方针的政治基础；国家社会主义民主与法制建设的迅速发展，是依法治军方针的社会基础；军队建设指导思想的战略性转变，为依法治军方针奠定了实践基础。依法治军是党依法执政、国家依法治国对军队的客观要求，也是国防和军队建设的重要组成部分。
首次出现依法治军明确表述
1982年宪法的制定和实施，使我们全党、全军强烈意识到，党领导人民一方面修改宪法和许多重要的法律，另一方面又强调包括共产党在内的一切政党都必须在宪法和法律的范围内活动，所有党的干部和党员都必须带头遵守宪法和法律。这样做，并不会削弱和否定党的领导，恰恰能更好地实现党的领导，更有效地治理国家。
就国防和军队建设而言，当我们的党成为执政党之后，依法治军与党对军队的绝对领导就是两个不同含义、不同层次的提法，二者并行不悖，并不存在一个否定另一个的问题。
尽管1982年制定的新宪法没有明确写入依法治军的概念，但是其通过国家根本大法的立法途径，首次确立了国家武装力量的构成、性质和任务、领导和管理体制、军委主席负责制、军事法院、军事检察院等一系列重大事项，这对于澄清一些军队领导同志思想观念上的模糊认识，推动中央军委作出加强军事法制建设的重大决策起到了重要作用。
党中央专门发通知明确指出，中央军事委员会既是国家的中央军事委员会，也是党的中央军事委员会，是一套班子两块牌子，不会影响党对军队的领导。
当时还有人提出，宪法应当规定“中国人民解放军是中国共产党绝对领导下的人民武装力量”。但是，有人觉得这么写也有疑难之处。经请示邓小平同志，他说，宪法序言中已写了党的领导，就包括了党对军队的领导，可以不必再写了。事后，彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中也明确指出：“在国家的中央军委成立以后，中国共产党对军队的领导并不会改变。《序言》里明确肯定了党在国家生活中的领导作用，当然也包括党对军队的领导。”
邓小平同志担任军委主席期间，根据宪法和法律，亲自签署、呈报或颁布一系列决定、命令和军事法律、法规。例如，1988年，国家和军队陆续制定和实施了《中国人民解放军现役军官服役条例》《中国人民解放军军官军衔条例》《军人抚恤优待条例》《中国人民解放军现役士兵服役条例》等一批法律、法规，彰显了依法治军的坚定决心。
特别是同年6月，中央军委作出成立中央军委法制局的重大决策，9月5日中央军委在《关于加快和深化军队改革的工作纲要》中指出：“军事法规是正规化建设的依据和标志。军队改革要与军事立法结合起来，以改革促进法制建设，通过立法推动改革和巩固改革成果”“国防建设和军队建设要逐步走向正规化、法制化道路”。充分表明了法制建设在军队建设中的地位和作用正得到以邓小平同志为领导的中央军委的高度重视，从而为依法治军方针的提出作出必要的铺垫。
1988年12月27日，中央军委在《关于1989年全军工作指示》中明确提出：“全军工作以正规化建设为重点，从严治军、依法治军。”这是军委文件中首次出现依法治军的明确表述。把“依法治军”正式写进安排全军主要工作的文件中，这是我军建设史上的第一次，也是军队最高领导机关对法制建设认识上的一次重大跨越。
（作者系中央军委法制局原正师职法制员）
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