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法治经纬
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● 随着国民收入增加、文化要求提升，旅游消费更加多元、需求更为细化，对服务质量要求不断提高，对旅游服务品牌的重视和要求也不断提升，服务质量将是扩大内需和消费升级的关键
● 我国旅游业正从高速发展阶段迈向高质量发展阶段，从高质量发展要求来看，我国旅游服务质量仍存在景区“最后一公里”等旅游服务基础设施不完善、导游强制购物、旅行社低价竞争、旅游质量监管机制不够顺畅等突出问题
● 围绕旅游服务质量，我国已经初步形成规范旅游服务质量的法律规范体系，但在具体内容和细化规定方面，仍有需要完善的空间
□ 本报见习记者 孙天骄
□ 本报记者 陈 磊
“让游客游得放心、游得舒心、游得开心。”
近日，文化和旅游部印发《文化和旅游部关于加强旅游服务质量监管 提升旅游服务质量的指导意见》（以下简称《指导意见》）称，要把人民群众满意作为实施旅游服务质量监管和提升工作的出发点和落脚点，围绕影响人民群众旅游体验的重点问题和主要矛盾开展工作。
根据相关统计数据，近年来，我国旅游业不断发展，游客整体满意度也呈逐年上升趋势。但不少地方依然存在旅游基础设施建设不足、导游态度差等问题。
多名接受《法治日报》记者采访的专家认为，根据新时代旅游业发展的形势、存在的问题，文化和旅游部印发《指导意见》，意在要求各级文旅部门加强服务质量监管，推动旅游业实现高质量发展。《指导意见》着眼于游客权益保护，提出建立赔偿先付制度，是最大化保障游客权益的创新举措尝试。建立旅游投诉纠纷仲裁中心等游客权益保护制度，是破解游客异地维权难的制度创新。
旅游服务问题频出
背后原因纷繁复杂
“不买干什么报这种团，是骗吃骗喝吗？”
“你们投诉一下试试！”
据媒体报道，今年4月，一个旅行团到达湖南省张家界市某翡翠城，导游先是强制游客购物，在游客未按要求购物后，导游不仅说游客“骗吃骗喝”，而且在游客表示要“投诉”时，回应态度嚣张。
事后，张家界相关部门予以调查处理，责令涉事旅行社和旅游购物店停业整顿，处以行政罚款20万元，责令其向游客道歉。涉事导游邱某被处以责令改正和罚款3万元的行政处罚。
近年来，一些旅游乱象频出，例如“雪乡”天价宰客、游客景区购物后发现是假货等。
“我真不明白为什么景色那么美的地方，旅游服务质量却那么差。”旅游爱好者徐杨（化名）在接受《法治日报》记者采访时感叹道。
徐杨现年30岁，家住北京市朝阳区，因为工作时间比较自由，且出差安排较多，经常有机会前往各地旅游，也曾遇到过强迫游客购物的导游。
“两三年前，我跟父母一起去西南地区几个城市游玩，为图省事，我们报了旅行社的团。跟团时说好没有购物环节，但是在游玩时，导游还是多次带我们去玉石城、特产店等，多次推荐产品并催我们购物，在我多次拒绝之后，导游挺不高兴的。”徐杨回忆称。
徐杨还提到，除了导游问题以外，还遇到过其他旅游服务质量问题。“有的景区厕所脏臭，洗手池水龙头不出水；跟团游的时候临时增加行程或者减少行程，旅游时间都花在路上等。这些问题虽然不算大，但是却影响旅游时的心情。”
徐杨对旅游服务质量问题的抱怨并非孤例。中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心）针对2021年五一国际劳动节假期进行的专项调查显示，在假期旅游休闲过程中，59.8%的游客认为应该建设和提供更多的硬件设施，24.5%的游客认为应该提供更加舒心的服务，16.4%的游客认为硬件设施和服务水平均需提升。
据中国科学院旅游研究与规划设计中心主任助理齐晓波介绍，我国旅游业正从高速发展阶段迈向高质量发展阶段，从高质量发展要求来看，我国旅游服务质量仍存在“景区最后一公里”等旅游服务基础设施不完善、导游强制购物、旅行社低价竞争、旅游质量监管机制不够顺畅等突出问题。
在他看来，当前我国旅游服务质量存在问题的原因，首先是旅游行业质量管理体制机制不够完善，包括旅游质量监管法律或规范体系尚不完善、综合执法人员监管不严、旅游行业自律组织不完善。
齐晓波认为，旅游开发资金缺乏也是造成旅游服务质量不高的原因之一。“旅游景区建设需要投入大量资金且回报期长，如果资金实力不强，就可能导致基础设施建设不完善、配套设施不齐全、粗放开发、服务质量不高等问题。”
“我国导游及管理从业人员服务质量意识不强、缺乏专业人才队伍也是一个原因。一些旅行社、景区景点的管理者、导游人员违法经营、欺客宰客，严重影响旅游服务质量提升。”齐晓波说。
监管旅游服务质量
加强游客权益保护
——推进“互联网+监管”，完善“全国旅游监管服务平台”，推广旅游电子合同，推进旅游电子合同技术标准应用，全面提高数字化、智能化监管水平。
——建立健全旅游服务质量暗访制度和旅游服务质量重大事故约谈制度。在旅游领域探索建立“吹哨人”、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的人员予以奖励和严格保护。
——支持和鼓励地方建立赔偿先付制度。积极推进旅游投诉纠纷调解与司法仲裁相衔接，鼓励各地联合仲裁委员会建立“旅游投诉纠纷仲裁中心”，切实提升旅游投诉调解成功率。鼓励各地建立旅游纠纷理赔中心、旅游消费维权站、人民调解委员会和巡回法庭。
文化和旅游部印发的《指导意见》，从落实旅游服务质量主体责任、培育优质旅游服务品牌、夯实旅游服务质量基础等6个方面提出29条具体举措，以加强旅游服务质量监管，其目标之一是，到2025年，信用监管效能得到有效提升，旅游投诉处理及时有效，旅游市场秩序更加规范，旅游消费环境明显改善。
齐晓波认为，“十四五”规划纲要明确提出建设“质量强国”目标，提升旅游服务质量是建设质量强国的重要组成部分，是推动新时代旅游业高质量发展的重要举措，是实现旅游业高质量发展的决定性力量。
齐晓波分析，在构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，旅游服务质量是激发城乡居民国内需求、促进消费升级、增加国民旅游满意度的有效举措。
“随着国民收入增加、文化要求提升，旅游消费更加多元、需求更为细化，对服务质量要求不断提高，对旅游服务品牌的重视和要求也不断提升，服务质量将是扩大内需和消费升级的关键。”齐晓波说。
北京第二外国语学院文化和旅游政策法规中心副主任王天星在接受《法治日报》记者采访时称，根据当前旅游业发展的形势、存在的问题，《指导意见》意在引导旅游经营者增强服务质量意识、以质量赢得市场和未来；要求各级文旅部门加强服务质量监管，推动旅游业实现高质量发展。
在齐晓波看来，《指导意见》有诸多亮点。例如，以数字化驱动旅游服务质量监管和提升变革，推进“互联网+监管”、完善“全国旅游监管服务平台”等，以大数据、互联网、数字化应用引领旅游高质量发展。
齐晓波认为，《指导意见》提出信用监管制度、信用承诺、失信名单管理、信用修复机制、信用应用场景等内容，构建以“信用”为基础的新型监管机制和旅游行业信用体系，为提升旅游服务质量提供重要支撑。
“《指导意见》着眼于游客权益保护，提出建立赔偿先付制度，是最大化保障游客权益的创新举措。建立旅游投诉纠纷仲裁中心等游客权益保护制度，是破解游客异地维权难的制度创新。”齐晓波称。
完善旅游法律体系
多方切实履行责任
这并非有关部门第一次关注旅游服务质量问题。
2009年，原国家旅游局下发《旅游服务质量提升纲要（2009-2015）》；2019年，文化和旅游部印发《关于实施旅游服务质量提升计划的指导意见》，对提升旅游服务质量进行相关部署。
此外，旅游法在总则、第三章（旅游规划和促进）、第四章（旅游经营）、第五章（旅游服务合同）、第七章（旅游监督管理）中都提到了旅游服务质量。
在旅游服务质量的基础标准设定方面，我国已经发布《旅行社等级的划分与评定》《导游服务规范》《旅游饭店星级的划分与评定》《旅游景区质量等级的划分与评定》《旅游度假区等级划分》等标准。
多名接受《法治日报》记者采访的专家认为，围绕旅游服务质量，我国已经初步形成规范旅游服务质量的法律规范体系，但在具体内容和细化规定方面，仍有需要完善的空间。
在王天星看来，旅游业涉及的环节多、部门多，提升旅游服务质量需要从多个方面发力，例如铁路、民航、公路、水运交通、景区、住宿、购物、演艺等环节。“上述领域的立法，更多关注硬件设施建设，对于服务质量的关注不够。同时，随着时代的发展与进步，人们对上述领域的服务要求已经从有没有转变为好不好、舒适不舒适。因此，在未来法治建设中，应该加入更多服务质量方面的内容。”
齐晓波认为，未来的旅游服务法律体系建设，一方面要加强企业、社会、游客等多元主体的参与性以及法律责任，支持和引导市场主体和各类社会机构积极参与旅游服务标准制定，鼓励行业协会完善行业标准；另一方面要进一步突出旅游服务质量要求，使监管部门、旅游者、旅游经营者的行为更加规范化、标准化。
旅游服务法律体系建设并非提升旅游服务质量的全部，还需要旅游参与主体切实履行责任提升旅游服务质量。
王天星建议，监管部门应该指引行业协会、龙头旅游服务企业、在线旅游经营平台企业等，制定自己的服务质量体系、评价标准等，引领旅游经营者不断提升服务质量，营造服务质量优良可以获得更大发展空间、服务质量低劣将被淘汰的氛围。
齐晓波认为，在旅游机构方面，“正如《指导意见》提出培育企业文化、鼓励和支持旅游企业建立健全质量管理体系、建立‘首席质量官’等内容，应该培育一批品牌旅游企业和品牌旅游目的地，充分发挥服务品牌对旅游业高质量发展的引领作用”。
齐晓波建议，对于游客，应建立游客信用体系，同时让游客成为旅游服务质量监管的“吹哨人”，增强游客依法保护自身权益的意识，培养游客积极参与旅游服务质量主题活动，针对“标识标牌”“旅游产品”“旅游服务”“交通出行”“旅游设施”等方面旅游服务质量提供建议。
王天星也认为，游客应该多关注旅游服务质量，对于擅自降低服务质量、不履行合同约定服务的企业进行投诉，情节严重并给游客造成损失的，可以提起诉讼以维护自身合法权益。
制图/高岳
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如何让游客游得放心舒心开心
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| 文化和旅游部印发指导意见要求提升旅游服务质量
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| （ 2021-06-28 ） 稿件来源： 法治日报法治经纬 |
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● 随着国民收入增加、文化要求提升，旅游消费更加多元、需求更为细化，对服务质量要求不断提高，对旅游服务品牌的重视和要求也不断提升，服务质量将是扩大内需和消费升级的关键
● 我国旅游业正从高速发展阶段迈向高质量发展阶段，从高质量发展要求来看，我国旅游服务质量仍存在景区“最后一公里”等旅游服务基础设施不完善、导游强制购物、旅行社低价竞争、旅游质量监管机制不够顺畅等突出问题
● 围绕旅游服务质量，我国已经初步形成规范旅游服务质量的法律规范体系，但在具体内容和细化规定方面，仍有需要完善的空间
□ 本报见习记者 孙天骄
□ 本报记者 陈 磊
“让游客游得放心、游得舒心、游得开心。”
近日，文化和旅游部印发《文化和旅游部关于加强旅游服务质量监管 提升旅游服务质量的指导意见》（以下简称《指导意见》）称，要把人民群众满意作为实施旅游服务质量监管和提升工作的出发点和落脚点，围绕影响人民群众旅游体验的重点问题和主要矛盾开展工作。
根据相关统计数据，近年来，我国旅游业不断发展，游客整体满意度也呈逐年上升趋势。但不少地方依然存在旅游基础设施建设不足、导游态度差等问题。
多名接受《法治日报》记者采访的专家认为，根据新时代旅游业发展的形势、存在的问题，文化和旅游部印发《指导意见》，意在要求各级文旅部门加强服务质量监管，推动旅游业实现高质量发展。《指导意见》着眼于游客权益保护，提出建立赔偿先付制度，是最大化保障游客权益的创新举措尝试。建立旅游投诉纠纷仲裁中心等游客权益保护制度，是破解游客异地维权难的制度创新。
旅游服务问题频出
背后原因纷繁复杂
“不买干什么报这种团，是骗吃骗喝吗？”
“你们投诉一下试试！”
据媒体报道，今年4月，一个旅行团到达湖南省张家界市某翡翠城，导游先是强制游客购物，在游客未按要求购物后，导游不仅说游客“骗吃骗喝”，而且在游客表示要“投诉”时，回应态度嚣张。
事后，张家界相关部门予以调查处理，责令涉事旅行社和旅游购物店停业整顿，处以行政罚款20万元，责令其向游客道歉。涉事导游邱某被处以责令改正和罚款3万元的行政处罚。
近年来，一些旅游乱象频出，例如“雪乡”天价宰客、游客景区购物后发现是假货等。
“我真不明白为什么景色那么美的地方，旅游服务质量却那么差。”旅游爱好者徐杨（化名）在接受《法治日报》记者采访时感叹道。
徐杨现年30岁，家住北京市朝阳区，因为工作时间比较自由，且出差安排较多，经常有机会前往各地旅游，也曾遇到过强迫游客购物的导游。
“两三年前，我跟父母一起去西南地区几个城市游玩，为图省事，我们报了旅行社的团。跟团时说好没有购物环节，但是在游玩时，导游还是多次带我们去玉石城、特产店等，多次推荐产品并催我们购物，在我多次拒绝之后，导游挺不高兴的。”徐杨回忆称。
徐杨还提到，除了导游问题以外，还遇到过其他旅游服务质量问题。“有的景区厕所脏臭，洗手池水龙头不出水；跟团游的时候临时增加行程或者减少行程，旅游时间都花在路上等。这些问题虽然不算大，但是却影响旅游时的心情。”
徐杨对旅游服务质量问题的抱怨并非孤例。中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心）针对2021年五一国际劳动节假期进行的专项调查显示，在假期旅游休闲过程中，59.8%的游客认为应该建设和提供更多的硬件设施，24.5%的游客认为应该提供更加舒心的服务，16.4%的游客认为硬件设施和服务水平均需提升。
据中国科学院旅游研究与规划设计中心主任助理齐晓波介绍，我国旅游业正从高速发展阶段迈向高质量发展阶段，从高质量发展要求来看，我国旅游服务质量仍存在“景区最后一公里”等旅游服务基础设施不完善、导游强制购物、旅行社低价竞争、旅游质量监管机制不够顺畅等突出问题。
在他看来，当前我国旅游服务质量存在问题的原因，首先是旅游行业质量管理体制机制不够完善，包括旅游质量监管法律或规范体系尚不完善、综合执法人员监管不严、旅游行业自律组织不完善。
齐晓波认为，旅游开发资金缺乏也是造成旅游服务质量不高的原因之一。“旅游景区建设需要投入大量资金且回报期长，如果资金实力不强，就可能导致基础设施建设不完善、配套设施不齐全、粗放开发、服务质量不高等问题。”
“我国导游及管理从业人员服务质量意识不强、缺乏专业人才队伍也是一个原因。一些旅行社、景区景点的管理者、导游人员违法经营、欺客宰客，严重影响旅游服务质量提升。”齐晓波说。
监管旅游服务质量
加强游客权益保护
——推进“互联网+监管”，完善“全国旅游监管服务平台”，推广旅游电子合同，推进旅游电子合同技术标准应用，全面提高数字化、智能化监管水平。
——建立健全旅游服务质量暗访制度和旅游服务质量重大事故约谈制度。在旅游领域探索建立“吹哨人”、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的人员予以奖励和严格保护。
——支持和鼓励地方建立赔偿先付制度。积极推进旅游投诉纠纷调解与司法仲裁相衔接，鼓励各地联合仲裁委员会建立“旅游投诉纠纷仲裁中心”，切实提升旅游投诉调解成功率。鼓励各地建立旅游纠纷理赔中心、旅游消费维权站、人民调解委员会和巡回法庭。
文化和旅游部印发的《指导意见》，从落实旅游服务质量主体责任、培育优质旅游服务品牌、夯实旅游服务质量基础等6个方面提出29条具体举措，以加强旅游服务质量监管，其目标之一是，到2025年，信用监管效能得到有效提升，旅游投诉处理及时有效，旅游市场秩序更加规范，旅游消费环境明显改善。
齐晓波认为，“十四五”规划纲要明确提出建设“质量强国”目标，提升旅游服务质量是建设质量强国的重要组成部分，是推动新时代旅游业高质量发展的重要举措，是实现旅游业高质量发展的决定性力量。
齐晓波分析，在构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，旅游服务质量是激发城乡居民国内需求、促进消费升级、增加国民旅游满意度的有效举措。
“随着国民收入增加、文化要求提升，旅游消费更加多元、需求更为细化，对服务质量要求不断提高，对旅游服务品牌的重视和要求也不断提升，服务质量将是扩大内需和消费升级的关键。”齐晓波说。
北京第二外国语学院文化和旅游政策法规中心副主任王天星在接受《法治日报》记者采访时称，根据当前旅游业发展的形势、存在的问题，《指导意见》意在引导旅游经营者增强服务质量意识、以质量赢得市场和未来；要求各级文旅部门加强服务质量监管，推动旅游业实现高质量发展。
在齐晓波看来，《指导意见》有诸多亮点。例如，以数字化驱动旅游服务质量监管和提升变革，推进“互联网+监管”、完善“全国旅游监管服务平台”等，以大数据、互联网、数字化应用引领旅游高质量发展。
齐晓波认为，《指导意见》提出信用监管制度、信用承诺、失信名单管理、信用修复机制、信用应用场景等内容，构建以“信用”为基础的新型监管机制和旅游行业信用体系，为提升旅游服务质量提供重要支撑。
“《指导意见》着眼于游客权益保护，提出建立赔偿先付制度，是最大化保障游客权益的创新举措。建立旅游投诉纠纷仲裁中心等游客权益保护制度，是破解游客异地维权难的制度创新。”齐晓波称。
完善旅游法律体系
多方切实履行责任
这并非有关部门第一次关注旅游服务质量问题。
2009年，原国家旅游局下发《旅游服务质量提升纲要（2009-2015）》；2019年，文化和旅游部印发《关于实施旅游服务质量提升计划的指导意见》，对提升旅游服务质量进行相关部署。
此外，旅游法在总则、第三章（旅游规划和促进）、第四章（旅游经营）、第五章（旅游服务合同）、第七章（旅游监督管理）中都提到了旅游服务质量。
在旅游服务质量的基础标准设定方面，我国已经发布《旅行社等级的划分与评定》《导游服务规范》《旅游饭店星级的划分与评定》《旅游景区质量等级的划分与评定》《旅游度假区等级划分》等标准。
多名接受《法治日报》记者采访的专家认为，围绕旅游服务质量，我国已经初步形成规范旅游服务质量的法律规范体系，但在具体内容和细化规定方面，仍有需要完善的空间。
在王天星看来，旅游业涉及的环节多、部门多，提升旅游服务质量需要从多个方面发力，例如铁路、民航、公路、水运交通、景区、住宿、购物、演艺等环节。“上述领域的立法，更多关注硬件设施建设，对于服务质量的关注不够。同时，随着时代的发展与进步，人们对上述领域的服务要求已经从有没有转变为好不好、舒适不舒适。因此，在未来法治建设中，应该加入更多服务质量方面的内容。”
齐晓波认为，未来的旅游服务法律体系建设，一方面要加强企业、社会、游客等多元主体的参与性以及法律责任，支持和引导市场主体和各类社会机构积极参与旅游服务标准制定，鼓励行业协会完善行业标准；另一方面要进一步突出旅游服务质量要求，使监管部门、旅游者、旅游经营者的行为更加规范化、标准化。
旅游服务法律体系建设并非提升旅游服务质量的全部，还需要旅游参与主体切实履行责任提升旅游服务质量。
王天星建议，监管部门应该指引行业协会、龙头旅游服务企业、在线旅游经营平台企业等，制定自己的服务质量体系、评价标准等，引领旅游经营者不断提升服务质量，营造服务质量优良可以获得更大发展空间、服务质量低劣将被淘汰的氛围。
齐晓波认为，在旅游机构方面，“正如《指导意见》提出培育企业文化、鼓励和支持旅游企业建立健全质量管理体系、建立‘首席质量官’等内容，应该培育一批品牌旅游企业和品牌旅游目的地，充分发挥服务品牌对旅游业高质量发展的引领作用”。
齐晓波建议，对于游客，应建立游客信用体系，同时让游客成为旅游服务质量监管的“吹哨人”，增强游客依法保护自身权益的意识，培养游客积极参与旅游服务质量主题活动，针对“标识标牌”“旅游产品”“旅游服务”“交通出行”“旅游设施”等方面旅游服务质量提供建议。
王天星也认为，游客应该多关注旅游服务质量，对于擅自降低服务质量、不履行合同约定服务的企业进行投诉，情节严重并给游客造成损失的，可以提起诉讼以维护自身合法权益。
制图/高岳
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