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| 法治政府 |
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□ 姜明安
最高人民法院最近发布了两项关于行政诉讼法实施问题的司法解释：《关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》（以下简称《再审规定》）和《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格的规定》（以下简称《被告资格规定》）。这两项司法解释的发布，对于促进行政诉讼有效化解行政争议，推进法治政府建设均有重要意义。
《再审规定》的主要亮点是：最高人民法院可以决定，对部分向其申请再审的行政案件，可交由作出生效判决、裁定的高级人民法院再审。当事人不服高级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，依照行政诉讼法第90条的规定向最高人民法院申请再审的，此前一般都由最高法院自己审理，现在，最高法院经审查后，如认为案件有某种特定情形的，如案件基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求；或者再审申请人或第三人人数众多的；或者由高级人民法院审查更适宜实质性化解行政争议的等，可以决定由作出生效判决、裁定的高院进行再审。显然，具有这些情形的案件由高院再审，不仅有利于行政争议的有效解决，也更方便当事人诉讼。因为案件由作出生效判决、裁定的高院审查，其更便于收集、审核、认定证据和查明事实、解决争议，并且可减轻当事人（特别是人数众多的当事人）远赴最高法院或其巡回法庭进行诉讼的旅途往返的时间和财力耗费。
《被告资格规定》的主要亮点是：明确区分了县级以上地方人民政府与所属政府部门作为行政诉讼被告的界限，以尽量避免或减少行政诉讼实践中诉讼当事人及其代理人为了提高管辖级别，将本应以政府部门为被告的案件而以政府作为被告起诉的情形。根据行政诉讼法的规定，行政相对人或其他利害关系人在不经行政复议直接起诉的情况下，其一般应以作出行政行为的行政机关为被告。只有在很少的特定情况下（行政机关委托其他组织作出行政行为或者行政机关作出行政行为后被撤销或者职权被变更），当事人才不应以作出行政行为的行政机关或组织为被告。
在行政执法实践中，绝大多数行政行为都是由政府部门作出的，由政府直接作出的行政行为是很少的。那么，从理论上说，在行政诉讼中由政府作被告的案件应该很少。但是因为行政执法实践中的情况非常复杂，政府和政府部门有着非常密切的关系。政府部门作出行政行为，政府有时会予以指示、指导甚至下达某种指令，这些指示、指导、指令是否是可以起诉的行政行为呢？法律上并不很明确。另外，政府有时会根据法律、法规、规章的规定，指定某一政府部门作出某一行政行为，这种“指定”在性质上是属于法律、法规、规章授权还是行政机关的委托，法律上也不甚明确。如果这种“指定”属于授权，则应以作出行政行为的政府部门为被告，如果这种“指定”属于委托，则应以作出“指定”行为的政府为被告。
正因为有上述法律上的不甚明确之处存在，各地各级法院把握的尺度即不完全一样，以至对同样案件不同法院会作出不同的处理。因此，为了统一法律适用，保证法院处理这类案件的公平公正，最高人民法院作出了上述司法解释。
《被告资格规定》的八条解释明确了下述四种情形下行政诉讼被告的资格：其一，作出相应行政行为的职权属于政府部门，政府对之行使指导或监督（包括责令政府部门作出某种行为），指导、监督、责令均不构成被诉行政行为，故当事人仍应以行为实施机关为被告。其二，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，房屋征收部门与被征收人就征收补偿达不成协议的，由其作出补偿决定，被征收人对补偿决定不服提起行政诉讼，应以房屋征收部门为被告。另外，根据行政强制法，当事人不履行行政机关依法作出的决定，行政机关经催告后可以作出强制执行决定，当事人对之不服提起行政诉讼，应以作出强制执行决定的机关为被告（作出强制执行决定的机关一般是房屋征收部门。如果是政府，则应以政府为被告）。在没有作出强拆决定即强拆的，自然应以作出强拆行为的机关（通常亦为房屋征收部门）为被告。其三，当事人对行政机关不作为行为提起行政诉讼，该作为职责或义务依法属于哪个行政机关的，则应以哪个行政机关为被告（如依法属于政府职能部门或下级政府，则应以之为被告。当然，如依法属于本级政府或上级政府，则应以本级政府或上级政府为被告）。其四，《不动产登记暂行条例》《政府信息公开条例》等行政法规授权政府指定一个政府部门履行法定职责，这种“指定”因有行政法规根据，应认定为“授权”（尽管行政法规未明确授权哪个政府部门），而非“委托”。行政相对人对被指定的政府部门作出的行政行为不服提起行政诉讼，应以该政府部门为被告。
有了上述司法解释对政府和政府部门作为行政诉讼被告资格的明确区分，各地各级法院处理此类案件就有了公平公正的统一尺度。如果被诉行政行为不是县级以上地方人民政府作出的，且依法应以政府部门作被告，但当事人却仍以政府为被告提起行政诉讼，法院即可依此司法解释对之予以指导和释明。当事人经指导和释明后如仍不变更被告的，人民法院既可以裁定不予立案，也可以将案件移送有管辖权的人民法院。这样，行政争议即可获得更有效更快捷的化解，从而更有利于形成和谐的官民关系，促进法治政府建设。
（作者系北京大学法学院教授）
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有效化解行政争议
推进法治政府建设
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| （ 2021-04-09 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 姜明安
最高人民法院最近发布了两项关于行政诉讼法实施问题的司法解释：《关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》（以下简称《再审规定》）和《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格的规定》（以下简称《被告资格规定》）。这两项司法解释的发布，对于促进行政诉讼有效化解行政争议，推进法治政府建设均有重要意义。
《再审规定》的主要亮点是：最高人民法院可以决定，对部分向其申请再审的行政案件，可交由作出生效判决、裁定的高级人民法院再审。当事人不服高级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，依照行政诉讼法第90条的规定向最高人民法院申请再审的，此前一般都由最高法院自己审理，现在，最高法院经审查后，如认为案件有某种特定情形的，如案件基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求；或者再审申请人或第三人人数众多的；或者由高级人民法院审查更适宜实质性化解行政争议的等，可以决定由作出生效判决、裁定的高院进行再审。显然，具有这些情形的案件由高院再审，不仅有利于行政争议的有效解决，也更方便当事人诉讼。因为案件由作出生效判决、裁定的高院审查，其更便于收集、审核、认定证据和查明事实、解决争议，并且可减轻当事人（特别是人数众多的当事人）远赴最高法院或其巡回法庭进行诉讼的旅途往返的时间和财力耗费。
《被告资格规定》的主要亮点是：明确区分了县级以上地方人民政府与所属政府部门作为行政诉讼被告的界限，以尽量避免或减少行政诉讼实践中诉讼当事人及其代理人为了提高管辖级别，将本应以政府部门为被告的案件而以政府作为被告起诉的情形。根据行政诉讼法的规定，行政相对人或其他利害关系人在不经行政复议直接起诉的情况下，其一般应以作出行政行为的行政机关为被告。只有在很少的特定情况下（行政机关委托其他组织作出行政行为或者行政机关作出行政行为后被撤销或者职权被变更），当事人才不应以作出行政行为的行政机关或组织为被告。
在行政执法实践中，绝大多数行政行为都是由政府部门作出的，由政府直接作出的行政行为是很少的。那么，从理论上说，在行政诉讼中由政府作被告的案件应该很少。但是因为行政执法实践中的情况非常复杂，政府和政府部门有着非常密切的关系。政府部门作出行政行为，政府有时会予以指示、指导甚至下达某种指令，这些指示、指导、指令是否是可以起诉的行政行为呢？法律上并不很明确。另外，政府有时会根据法律、法规、规章的规定，指定某一政府部门作出某一行政行为，这种“指定”在性质上是属于法律、法规、规章授权还是行政机关的委托，法律上也不甚明确。如果这种“指定”属于授权，则应以作出行政行为的政府部门为被告，如果这种“指定”属于委托，则应以作出“指定”行为的政府为被告。
正因为有上述法律上的不甚明确之处存在，各地各级法院把握的尺度即不完全一样，以至对同样案件不同法院会作出不同的处理。因此，为了统一法律适用，保证法院处理这类案件的公平公正，最高人民法院作出了上述司法解释。
《被告资格规定》的八条解释明确了下述四种情形下行政诉讼被告的资格：其一，作出相应行政行为的职权属于政府部门，政府对之行使指导或监督（包括责令政府部门作出某种行为），指导、监督、责令均不构成被诉行政行为，故当事人仍应以行为实施机关为被告。其二，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，房屋征收部门与被征收人就征收补偿达不成协议的，由其作出补偿决定，被征收人对补偿决定不服提起行政诉讼，应以房屋征收部门为被告。另外，根据行政强制法，当事人不履行行政机关依法作出的决定，行政机关经催告后可以作出强制执行决定，当事人对之不服提起行政诉讼，应以作出强制执行决定的机关为被告（作出强制执行决定的机关一般是房屋征收部门。如果是政府，则应以政府为被告）。在没有作出强拆决定即强拆的，自然应以作出强拆行为的机关（通常亦为房屋征收部门）为被告。其三，当事人对行政机关不作为行为提起行政诉讼，该作为职责或义务依法属于哪个行政机关的，则应以哪个行政机关为被告（如依法属于政府职能部门或下级政府，则应以之为被告。当然，如依法属于本级政府或上级政府，则应以本级政府或上级政府为被告）。其四，《不动产登记暂行条例》《政府信息公开条例》等行政法规授权政府指定一个政府部门履行法定职责，这种“指定”因有行政法规根据，应认定为“授权”（尽管行政法规未明确授权哪个政府部门），而非“委托”。行政相对人对被指定的政府部门作出的行政行为不服提起行政诉讼，应以该政府部门为被告。
有了上述司法解释对政府和政府部门作为行政诉讼被告资格的明确区分，各地各级法院处理此类案件就有了公平公正的统一尺度。如果被诉行政行为不是县级以上地方人民政府作出的，且依法应以政府部门作被告，但当事人却仍以政府为被告提起行政诉讼，法院即可依此司法解释对之予以指导和释明。当事人经指导和释明后如仍不变更被告的，人民法院既可以裁定不予立案，也可以将案件移送有管辖权的人民法院。这样，行政争议即可获得更有效更快捷的化解，从而更有利于形成和谐的官民关系，促进法治政府建设。
（作者系北京大学法学院教授）
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