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环球法治
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□ 刘梓涵
2025年2月21日，美国总统特朗普签署了题为《“美国优先”投资政策》的国家安全总统备忘录（以下简称“《备忘录》”），试图扭曲中美双边投资往来，扰乱全球产业链供应链与金融体系的安全稳定。
《备忘录》泛化国家安全概念
《备忘录》聚焦美国双向投资审查机制，以“经济安全就是国家安全”为指导原则，虽在名义上强调美国会保持开放的投资环境，实则泛化国家与经济安全，提出了12项具体政策限制中美双向投资往来，全文21次提到中国，对华针对性极强。
第一，面对外来投资，美国一方面以全方位扩大美国外国投资委员会（CFIUS）的审查权为核心抓手，限制外国对手投资美国的战略领域；另一方面，则释放激励政策如开设“快车道”、加速环境审查等吸引来自外国盟友的投资，尤其鼓励不涉及任何控制权的被动投资。
在限制中国对美投资方面，首先，将CFIUS限制投资交易的“关键技术、关键基础设施及敏感个人信息”三大领域进一步扩大到包含“医疗保健、农业、能源、原材料或其他战略行业”，扩大CFIUS可管辖的“新兴和基础技术”的范围，还将“农田”纳入对敏感设施周边的不动产交易的限制中；其次，在投资形式上，CFIUS的审查范围由主要审查对美国当地已有业务的并购类交易扩大为审查“绿地”投资即在美新设投资，可能会对中企在美聘用敏感技术尤其是人工智能（AI）人才造成限制；最后，在限制手段方面，《备忘录》要求CFIUS不再采用“缓解”协议处理来自外国对手的投资，这可能使投资者面临“一刀切”式的否决，不再能够通过一定的长期合规义务换取继续投资空间。
而对于来自外国盟友的投资，《备忘录》实际上并未提出具备实质吸引力的优惠政策，而是反复强调外国盟友在投资关键领域时应与包括中国在内的外国对手的“掠夺性投资”和“技术收购行为”保持可核实距离和独立性，可见其所谓的客观标准对中国具有明显的倾向性、歧视性，存在让其他国家选边站队的嫌疑。
第二，在限制美国对华投资方面，《备忘录》强调使用一切必要法律手段，对美国在华投资的范围、类型、来源进行限制，不必要地增加美国投资者的成本。首先，在投资范围方面，限制美国对半导体、人工智能、量子、生物技术、高超声速、航空航天、先进制造、定向能源等八大科技领域以及所谓中国军民融合战略产业进行投资；其次，对包括私募股权、风险投资、绿地投资、企业扩张以及对上市公司证券的投资等几乎所有投资类型施加限制，对投资来源的限制涵盖养老基金、大学捐赠基金和其他有限合伙投资者；最后，考虑暂停或终止中美税收协定，这将极大增加超过7万家在华美企的税收负担。
制造经济对抗与脱钩断链
从特朗普第一任期的贸易战、关税战，到拜登政府的科技战、产业战，再到特朗普第二任期的金融战、资本战，美国不断制造中美经济对抗与脱钩断链。《备忘录》中的许多投资限制政策均有章可循，也暴露出美国运用多种政策工具谋求人工智能科技霸权的深层动机。
第一， 《备忘录》是美国对华既有双向投资限制政策的继承与升级。经由《国防生产法案》《艾克森-弗罗里奥修正案》《外国投资与国家安全法案》以及《外国投资风险审查现代化法案》的不断扩权，由美国财政部牵头的CFIUS已成为外资安全审查的核心工具，也必将在《备忘录》的落地实施中扮演协调角色。相较之下，美国在限制对华投资方面的政策工具则尚处于发展阶段，主要依靠《国际紧急经济权力法》中总统阻止交易或冻结资产的制裁权以及一系列总统行政令实现，如诞生于特朗普第一任期并经拜登政府修订的第14032号行政命令（《应对来自资助中国某些公司的证券投资的威胁》），其要求美国国防部根据历年《国防授权法案》更新“中国涉军企业”清单，禁止美国人员投资与中国国防和相关监控技术有关的公司以及诞生于拜登政府的第14105号行政命令（《应对美国对受关切国的某些国家安全技术和产品的投资》），其要求美国财政部创建“对外投资安全计划”，禁止美国人员投资特定国家的半导体和微电子产品、量子信息技术以及人工智能三类技术。此外，《备忘录》也无视2022年中美跨境审计监管合作协议成果，重提中概股企业在《外国公司问责法》项下的可审计性争议，并试图对中概股企业的可变利益实体（VIE）架构作出欺诈的“有罪推定”。
第二，《备忘录》将人工智能相关投资视为重点监管对象，AI已成为美国国家与经济安全议程的战略支柱。拜登政府不遗余力地采取“小院高墙”式做法，通过出口管制等措施对中国进行科技上的围追堵截，更是在拜登卸任前一周密集发布关于半导体、AI领域的出口管制规则，并发布第14141号行政命令（《关于加强美国在人工智能基础设施领域领导地位的行政命令》）。而在前不久召开的巴黎AI行动峰会上，美国现任副总统万斯则直接将“美国优先”与美国在AI技术的绝对领导地位强关联，可以预见，特朗普必将在第二任期内积极谋求涵盖投资政策在内的、更具系统性、动态性的AI竞赛政策布局。
政策施压扭曲双边投资
美国总统备忘录并不能直接创设法律上的权利或义务，更多起到内部指导与纲领宣示作用，故《备忘录》的具体政策是否实施、在何种程度上实施尚需观察未来立法动向。目前看来，这份紧接着中美经贸谈判牵头人视频通话之后发布的《备忘录》更像是特朗普政府在投资政策上的施压与威胁，与其近期频繁加征关税的动作共同构成后续中美经贸谈判的“交易筹码”。
然而，正如中国商务部新闻发言人回应的，《备忘录》是典型的非市场做法，违背公平竞争与非歧视原则，严重打击中国企业对美投资信心，将中国市场让给美国企业的竞争对手，可谓“损人不利己”。近年来，我国持续优化外资营商环境，深化资本市场投融资综合改革，不断完善自身反制工具箱，中国的初创企业深度求索（DeepSeek）更是以百亿参数大模型突破美国科技封锁，这些事实充分说明美国的打压遏制不会阻碍中国对正当发展权利的追求，只会坚定中国实现高水平科技自立自强、捍卫自身合法权益的决心，取消中美双向投资限制，互利共赢才是中美经贸关系的本质。
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| 《“美国优先”投资政策》扰乱全球产业链供应链安全稳定
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| （ 2025-04-07 ） 稿件来源： 法治日报环球法治 |
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□ 刘梓涵
2025年2月21日，美国总统特朗普签署了题为《“美国优先”投资政策》的国家安全总统备忘录（以下简称“《备忘录》”），试图扭曲中美双边投资往来，扰乱全球产业链供应链与金融体系的安全稳定。
《备忘录》泛化国家安全概念
《备忘录》聚焦美国双向投资审查机制，以“经济安全就是国家安全”为指导原则，虽在名义上强调美国会保持开放的投资环境，实则泛化国家与经济安全，提出了12项具体政策限制中美双向投资往来，全文21次提到中国，对华针对性极强。
第一，面对外来投资，美国一方面以全方位扩大美国外国投资委员会（CFIUS）的审查权为核心抓手，限制外国对手投资美国的战略领域；另一方面，则释放激励政策如开设“快车道”、加速环境审查等吸引来自外国盟友的投资，尤其鼓励不涉及任何控制权的被动投资。
在限制中国对美投资方面，首先，将CFIUS限制投资交易的“关键技术、关键基础设施及敏感个人信息”三大领域进一步扩大到包含“医疗保健、农业、能源、原材料或其他战略行业”，扩大CFIUS可管辖的“新兴和基础技术”的范围，还将“农田”纳入对敏感设施周边的不动产交易的限制中；其次，在投资形式上，CFIUS的审查范围由主要审查对美国当地已有业务的并购类交易扩大为审查“绿地”投资即在美新设投资，可能会对中企在美聘用敏感技术尤其是人工智能（AI）人才造成限制；最后，在限制手段方面，《备忘录》要求CFIUS不再采用“缓解”协议处理来自外国对手的投资，这可能使投资者面临“一刀切”式的否决，不再能够通过一定的长期合规义务换取继续投资空间。
而对于来自外国盟友的投资，《备忘录》实际上并未提出具备实质吸引力的优惠政策，而是反复强调外国盟友在投资关键领域时应与包括中国在内的外国对手的“掠夺性投资”和“技术收购行为”保持可核实距离和独立性，可见其所谓的客观标准对中国具有明显的倾向性、歧视性，存在让其他国家选边站队的嫌疑。
第二，在限制美国对华投资方面，《备忘录》强调使用一切必要法律手段，对美国在华投资的范围、类型、来源进行限制，不必要地增加美国投资者的成本。首先，在投资范围方面，限制美国对半导体、人工智能、量子、生物技术、高超声速、航空航天、先进制造、定向能源等八大科技领域以及所谓中国军民融合战略产业进行投资；其次，对包括私募股权、风险投资、绿地投资、企业扩张以及对上市公司证券的投资等几乎所有投资类型施加限制，对投资来源的限制涵盖养老基金、大学捐赠基金和其他有限合伙投资者；最后，考虑暂停或终止中美税收协定，这将极大增加超过7万家在华美企的税收负担。
制造经济对抗与脱钩断链
从特朗普第一任期的贸易战、关税战，到拜登政府的科技战、产业战，再到特朗普第二任期的金融战、资本战，美国不断制造中美经济对抗与脱钩断链。《备忘录》中的许多投资限制政策均有章可循，也暴露出美国运用多种政策工具谋求人工智能科技霸权的深层动机。
第一， 《备忘录》是美国对华既有双向投资限制政策的继承与升级。经由《国防生产法案》《艾克森-弗罗里奥修正案》《外国投资与国家安全法案》以及《外国投资风险审查现代化法案》的不断扩权，由美国财政部牵头的CFIUS已成为外资安全审查的核心工具，也必将在《备忘录》的落地实施中扮演协调角色。相较之下，美国在限制对华投资方面的政策工具则尚处于发展阶段，主要依靠《国际紧急经济权力法》中总统阻止交易或冻结资产的制裁权以及一系列总统行政令实现，如诞生于特朗普第一任期并经拜登政府修订的第14032号行政命令（《应对来自资助中国某些公司的证券投资的威胁》），其要求美国国防部根据历年《国防授权法案》更新“中国涉军企业”清单，禁止美国人员投资与中国国防和相关监控技术有关的公司以及诞生于拜登政府的第14105号行政命令（《应对美国对受关切国的某些国家安全技术和产品的投资》），其要求美国财政部创建“对外投资安全计划”，禁止美国人员投资特定国家的半导体和微电子产品、量子信息技术以及人工智能三类技术。此外，《备忘录》也无视2022年中美跨境审计监管合作协议成果，重提中概股企业在《外国公司问责法》项下的可审计性争议，并试图对中概股企业的可变利益实体（VIE）架构作出欺诈的“有罪推定”。
第二，《备忘录》将人工智能相关投资视为重点监管对象，AI已成为美国国家与经济安全议程的战略支柱。拜登政府不遗余力地采取“小院高墙”式做法，通过出口管制等措施对中国进行科技上的围追堵截，更是在拜登卸任前一周密集发布关于半导体、AI领域的出口管制规则，并发布第14141号行政命令（《关于加强美国在人工智能基础设施领域领导地位的行政命令》）。而在前不久召开的巴黎AI行动峰会上，美国现任副总统万斯则直接将“美国优先”与美国在AI技术的绝对领导地位强关联，可以预见，特朗普必将在第二任期内积极谋求涵盖投资政策在内的、更具系统性、动态性的AI竞赛政策布局。
政策施压扭曲双边投资
美国总统备忘录并不能直接创设法律上的权利或义务，更多起到内部指导与纲领宣示作用，故《备忘录》的具体政策是否实施、在何种程度上实施尚需观察未来立法动向。目前看来，这份紧接着中美经贸谈判牵头人视频通话之后发布的《备忘录》更像是特朗普政府在投资政策上的施压与威胁，与其近期频繁加征关税的动作共同构成后续中美经贸谈判的“交易筹码”。
然而，正如中国商务部新闻发言人回应的，《备忘录》是典型的非市场做法，违背公平竞争与非歧视原则，严重打击中国企业对美投资信心，将中国市场让给美国企业的竞争对手，可谓“损人不利己”。近年来，我国持续优化外资营商环境，深化资本市场投融资综合改革，不断完善自身反制工具箱，中国的初创企业深度求索（DeepSeek）更是以百亿参数大模型突破美国科技封锁，这些事实充分说明美国的打压遏制不会阻碍中国对正当发展权利的追求，只会坚定中国实现高水平科技自立自强、捍卫自身合法权益的决心，取消中美双向投资限制，互利共赢才是中美经贸关系的本质。
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