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法学院
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□ 李泠烨
控制性详细规划一般是指，以城市总体规划或分区规划为依据，确定其所覆盖的建设地区的土地使用性质和使用强度控制指标、道路和管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求，包括规划文本、图件和附件，图件又包括图纸与图则两部分。这种“图”加“则”的形式，在法律上是否具有以及如何具有效力，研究应当明确。
第一，效力来源。控制性详细规划内容本身并没有明确约束的行为及主体。相较于总体规划，控制性详细规划制定过程所涉主体更为分散。控制性详细规划并非形式意义上的“法”。控制性详细规划对建设行为的约束力直接来自城乡规划法第四十条的建设工程规划许可条款。
第二，效力对象。控制性详细规划涵盖的是城市、城镇空间范围中或大或小的局部区域，虽然包括众多地块，但都能在许可申请前特定化。在规划许可中，如何确定规划许可个案是否需要“符合”控制性详细规划，通常是没有规范的解释过程，没有涵摄进入要件的过程，而是径直通过规划或规划图“显示”，或者规划图上对于地块号的“比对”完成的。控制性详细规划对象是特定的各地块，内容也是特定化的，差异化的。
基于城乡规划法许可条款，控制性详细规划实现了对建设行为的控制，其约束的间接对象是特定地块上未来的建设行为。但控制性详细规划并不因为规划许可颁发，或者是许可的建设行为完成即失去效力。控制性详细规划的直接对象在控制性详细规划颁布时是特定的，但是其间接约束的建设行为及行为主体却在颁布时无法确定，相关建设行为在未来可能多次发生且主体亦不特定。
第三，实施中动态可变的义务框。首先，建设行为所附义务的框架。控制性详细规划的内容部分是确定的，但更多的是框架性的。承接自上位规划的强制性内容对特定土地地块而言是确定的，是制定控制性详细规划时不得违反的。控制性详细规划更多是设定了建设行为所附义务的范围。这也给予了建设用地使用权人建设时可选择的范围。其次，义务框架在实施中的可变性。其一，规划条件出具时，义务框架可能进一步具体化限定。其二，义务框架在个案许可中的权衡可变。其三，实施中存在规划变更。值得注意的是，因建设项目个案而启动的修改，个案即可适用修改后的控制性详细规划。然而，行政立法包括规范性文件的修改原则上是不适用于修改前的个案的。
控制性详细规划设定义务的方式
（一）规划法“目的—手段”模式的授权
规划法为控制性详细规划的制定，一方面设定了诸多目的，另一方面设定了为实现目的所可能使用的部分手段。在理论上，这一授权模式被归纳为“目的—手段”模式。这一模式有别于传统行政法上的“要件—效果”模式，是以未来目标的实现为导向的。规划设定建设义务的前提，并不是传统的法律确定的要件事实的查明，而是要实现法律设定的规划目标；对于义务的具体设定，法律只提供了部分义务的大类，至于具体的义务类型、义务内涵以及具体义务范围的选择，法律则完全没有涉及。
（二）为实现多元行政任务的目的具体化
“目的—手段”模式的授权不同于一般立法授权，目的是多元的，而非单一的。首先，规划目的的具体化包括预防危险。其次，规划目的还包括行政给付的积极任务。除了法定给付义务之外，规划行政还将更多的行政给付任务纳入规划考量。最后，规划目标还指向特定空间秩序的形成。概括而言，规划行政对多元的规划目的进行具体化，将控制性详细规划作为实现多元任务的重要手段。
（三）开放多样的手段类型
城乡规划法对“控制性详细规划”未明确其法定内容，只能根据第三十八条推导出“使用性质”和“开发强度”等规划手段的大致方面，行政就规划手段类型进行了自主设置。
（四）具体设定中的规划权衡
在具体义务框架设定时，行政也享有较大的形成空间。首先，规划制定需要对诸多公共利益进行权衡。其次，在制定个别控制性详细规划时，行政需要确定在该规划范围内特定情境下是否存在规划目的具体化指向，是否需要公共目的之间彼此协调。最后，控制性详细规划直接影响具体地块的建设开发利益。城乡规划法“合理布局”的要求，实际不仅应对规划所涉各公共利益之间进行权衡，还要求在私人利益与公共利益之间以及私人利益之间进行多元利益权衡。
对控制性详细规划的法律控制
（一）控制对象：形成空间秩序的交互一体行政机制
控制性详细规划设定了规划范围内诸多具体地块的建设义务框架。然而，与具体的行政行为相比，其对义务设定的确定性有所不同，时间上的指向性也不相同。另外，控制性详细规划受整体性公共利益的约束，又具有具体时空下的情境关联性，对覆盖范围内多个地块的利益调整是相互关联的。控制性详细规划应该被定位为一种整体性特定化的空间秩序。
规划的制定和实施主体均为行政主体；体系上延续自总体规划；时间上是连续的；空间上是秩序框架逐步特定细化。控制性详细规划的制定和实施可以视为是行政连续的同构行为，并不是简单的线性的先后关系，而是一个相互交互的过程。
（二）对行政自主过程控制的模式转换
控制性详细规划不仅在形式上不是立法主体制定的，在内容上并不是统一的一般性规定，而是因地因时处理特定时空下复杂利益格局设置的特定空间秩序，包含着持续性的、多元性的法律关系，且仅是初步的，后续可变。
规划法无法对许可依据作出直接的设定，也无法授权行政制定统一的规则，而是以“目的—手段”模式进行授权，将未来发展问题预留给行政。法律对规划的控制路径可能在于行政自主规划过程的间接控制，以此提升规划结果的实质合理性和可预测性。
（三）全过程控制与保障的具体方式
第一，在规划手段选择中，限定规划手段的设定权限。有必要对规划手段的设定进行一定范围的法律保留，限制随意增加规划指标，稳定对建设行为所附义务类型的预期。第二，在规划权衡阶段，法律应设置多元利益识别、交涉、权衡的制度框架。首先，应设定尽早的参与时点。其次，应考量利益在规划法中予以一定程度的明确化。再次，重新设定公共利益纳入规划考量的方式。最后，规划权衡的法律控制还在于权衡过程的公开。第三，无论是权衡过程，还是多元规划目的的实现，通常需要借助规划等其他非法律学科的知识。第四，针对规划制定和实施的全过程，建立规划效果的持续评估制度。规划有继续不断形成的特性，因而规划效果评估应贯穿于规划制定和实施的全过程。
（原文刊载于《中国法学》2024年第4期）
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| 控制性详细规划的法律效力
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| （ 2024-10-30 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 李泠烨
控制性详细规划一般是指，以城市总体规划或分区规划为依据，确定其所覆盖的建设地区的土地使用性质和使用强度控制指标、道路和管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求，包括规划文本、图件和附件，图件又包括图纸与图则两部分。这种“图”加“则”的形式，在法律上是否具有以及如何具有效力，研究应当明确。
第一，效力来源。控制性详细规划内容本身并没有明确约束的行为及主体。相较于总体规划，控制性详细规划制定过程所涉主体更为分散。控制性详细规划并非形式意义上的“法”。控制性详细规划对建设行为的约束力直接来自城乡规划法第四十条的建设工程规划许可条款。
第二，效力对象。控制性详细规划涵盖的是城市、城镇空间范围中或大或小的局部区域，虽然包括众多地块，但都能在许可申请前特定化。在规划许可中，如何确定规划许可个案是否需要“符合”控制性详细规划，通常是没有规范的解释过程，没有涵摄进入要件的过程，而是径直通过规划或规划图“显示”，或者规划图上对于地块号的“比对”完成的。控制性详细规划对象是特定的各地块，内容也是特定化的，差异化的。
基于城乡规划法许可条款，控制性详细规划实现了对建设行为的控制，其约束的间接对象是特定地块上未来的建设行为。但控制性详细规划并不因为规划许可颁发，或者是许可的建设行为完成即失去效力。控制性详细规划的直接对象在控制性详细规划颁布时是特定的，但是其间接约束的建设行为及行为主体却在颁布时无法确定，相关建设行为在未来可能多次发生且主体亦不特定。
第三，实施中动态可变的义务框。首先，建设行为所附义务的框架。控制性详细规划的内容部分是确定的，但更多的是框架性的。承接自上位规划的强制性内容对特定土地地块而言是确定的，是制定控制性详细规划时不得违反的。控制性详细规划更多是设定了建设行为所附义务的范围。这也给予了建设用地使用权人建设时可选择的范围。其次，义务框架在实施中的可变性。其一，规划条件出具时，义务框架可能进一步具体化限定。其二，义务框架在个案许可中的权衡可变。其三，实施中存在规划变更。值得注意的是，因建设项目个案而启动的修改，个案即可适用修改后的控制性详细规划。然而，行政立法包括规范性文件的修改原则上是不适用于修改前的个案的。
控制性详细规划设定义务的方式
（一）规划法“目的—手段”模式的授权
规划法为控制性详细规划的制定，一方面设定了诸多目的，另一方面设定了为实现目的所可能使用的部分手段。在理论上，这一授权模式被归纳为“目的—手段”模式。这一模式有别于传统行政法上的“要件—效果”模式，是以未来目标的实现为导向的。规划设定建设义务的前提，并不是传统的法律确定的要件事实的查明，而是要实现法律设定的规划目标；对于义务的具体设定，法律只提供了部分义务的大类，至于具体的义务类型、义务内涵以及具体义务范围的选择，法律则完全没有涉及。
（二）为实现多元行政任务的目的具体化
“目的—手段”模式的授权不同于一般立法授权，目的是多元的，而非单一的。首先，规划目的的具体化包括预防危险。其次，规划目的还包括行政给付的积极任务。除了法定给付义务之外，规划行政还将更多的行政给付任务纳入规划考量。最后，规划目标还指向特定空间秩序的形成。概括而言，规划行政对多元的规划目的进行具体化，将控制性详细规划作为实现多元任务的重要手段。
（三）开放多样的手段类型
城乡规划法对“控制性详细规划”未明确其法定内容，只能根据第三十八条推导出“使用性质”和“开发强度”等规划手段的大致方面，行政就规划手段类型进行了自主设置。
（四）具体设定中的规划权衡
在具体义务框架设定时，行政也享有较大的形成空间。首先，规划制定需要对诸多公共利益进行权衡。其次，在制定个别控制性详细规划时，行政需要确定在该规划范围内特定情境下是否存在规划目的具体化指向，是否需要公共目的之间彼此协调。最后，控制性详细规划直接影响具体地块的建设开发利益。城乡规划法“合理布局”的要求，实际不仅应对规划所涉各公共利益之间进行权衡，还要求在私人利益与公共利益之间以及私人利益之间进行多元利益权衡。
对控制性详细规划的法律控制
（一）控制对象：形成空间秩序的交互一体行政机制
控制性详细规划设定了规划范围内诸多具体地块的建设义务框架。然而，与具体的行政行为相比，其对义务设定的确定性有所不同，时间上的指向性也不相同。另外，控制性详细规划受整体性公共利益的约束，又具有具体时空下的情境关联性，对覆盖范围内多个地块的利益调整是相互关联的。控制性详细规划应该被定位为一种整体性特定化的空间秩序。
规划的制定和实施主体均为行政主体；体系上延续自总体规划；时间上是连续的；空间上是秩序框架逐步特定细化。控制性详细规划的制定和实施可以视为是行政连续的同构行为，并不是简单的线性的先后关系，而是一个相互交互的过程。
（二）对行政自主过程控制的模式转换
控制性详细规划不仅在形式上不是立法主体制定的，在内容上并不是统一的一般性规定，而是因地因时处理特定时空下复杂利益格局设置的特定空间秩序，包含着持续性的、多元性的法律关系，且仅是初步的，后续可变。
规划法无法对许可依据作出直接的设定，也无法授权行政制定统一的规则，而是以“目的—手段”模式进行授权，将未来发展问题预留给行政。法律对规划的控制路径可能在于行政自主规划过程的间接控制，以此提升规划结果的实质合理性和可预测性。
（三）全过程控制与保障的具体方式
第一，在规划手段选择中，限定规划手段的设定权限。有必要对规划手段的设定进行一定范围的法律保留，限制随意增加规划指标，稳定对建设行为所附义务类型的预期。第二，在规划权衡阶段，法律应设置多元利益识别、交涉、权衡的制度框架。首先，应设定尽早的参与时点。其次，应考量利益在规划法中予以一定程度的明确化。再次，重新设定公共利益纳入规划考量的方式。最后，规划权衡的法律控制还在于权衡过程的公开。第三，无论是权衡过程，还是多元规划目的的实现，通常需要借助规划等其他非法律学科的知识。第四，针对规划制定和实施的全过程，建立规划效果的持续评估制度。规划有继续不断形成的特性，因而规划效果评估应贯穿于规划制定和实施的全过程。
（原文刊载于《中国法学》2024年第4期）
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