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法学院
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□ 苏洁澈
传统破产法难以拯救陷入困境的中小企业
为中小企业提供特殊的破产制度成为国际性立法趋势，中小企业拯救规则的重构已成为当前各国破产法改革的重点。我国现行的企业破产法主要着眼于大型企业的救助，却忽略了中小企业的拯救需求。其关于拯救制度的程序和实体性规则难以有效拯救陷入困境的中小企业，不利于实现破产法的目标。我国各地法院虽积极探索中小企业的拯救措施却无法从源头上解决拯救中小企业所面临的法律障碍。问题集中表现在以下三个方面：
第一，当前破产法没有提供有效的工具甄别有拯救价值与应予以清算的中小企业。实践中，大多数中小企业基本上被清算。中小企业缺乏足够资源雇佣专业人员促进债务人与债权人协商、达成重组协议。现行破产法规则让有担保的债权人倾向于通过执行或者其他非破产程序实现债权，而无担保债权人则因难以确定债务人是否具有拯救价值而不愿通过庭外和解或重整拯救陷入困境的中小企业。
第二，破产法关于申请重整程序的条件、时限要求、债权申报程序、表决机制等一系列规则阻碍了对中小企业实行早期拯救。相比大型企业，中小企业债务人有更强的动机申请重整程序，以摆脱其困境。而我国企业破产法却要求申请重整的债务人应当提交债权债务清册、财务会计报告、职工安置预案等文件，直接影响了中小企业债务人申请重整的积极性，并事实上排除了小微企业申请重整的可能性。
第三，即便中小企业顺利进入了重整程序，我国企业破产法所规定的债权申报和重整计划的批准都使得其难以通过重整程序获得拯救。同时，我国当前并没有对未在法定期限内申报债权的债权人作除权处理，而是允许其在重整计划执行完毕后，按照重整计划的同类债权的清偿条件行使权利。此种规定直接影响了债权人和重整投资人参与重整程序的意愿，并降低了中小企业重整的成功率。
中小企业特殊拯救规则内涵
针对上述问题，各国纷纷出台有利于拯救中小债务人的破产规则，主要包括修正绝对优先原则、强化债务人友好型的拯救规则、降低债务人义务和简化拯救程序。
第一，修正绝对优先原则。鉴于绝对优先原则存在“估值不确定”“抵制协商”“搭便车”等问题，适用绝对优先规则损害了债务人的资产价值并妨碍了拯救的目标，相对优先原则极大地鼓励了债务人股东在早期阶段启动债务重组，缓解了债权人的抵制后果，给司法机关提供了更灵活的强裁标准。
第二，强化债务人友好型的拯救规则。中小债务人的特殊重整规则为有拯救价值的债务人提供有效的拯救机制，以实现社会公共利益。特殊拯救规则还规定了有别于传统破产法的诸多实体性规则。
第三，降低债务人义务和简化拯救程序。当前各国往往通过降低信息披露标准、简化重整程序、缩短时限等方式，以降低拯救成本，加速拯救进程。
中小企业拯救规则重构
单纯司法实践层面的探索难以克服立法层面对于拯救程序的限制。只有从立法层面重构中小企业的拯救规则，并赋予司法机关一定的自由裁量权，才能构建有效的中小企业拯救程序。
（一）特殊拯救程序的适用范围及限制
中小企业特殊拯救规则的适用范围应覆盖绝大多数债权债务关系简单、雇员或债权人数量较少、规模相对小的企业或非公司化商业组织。同时，应当覆盖中小型企业破产的全过程。立法应当为庭外重组、和解、重整提供特殊的处置规则，便利债务人利用法庭外程序与债权人达成债务处置方案。庭内外程序衔接以及实体性内容的庭内确认规则将便利对困境企业的处置，并能优化司法资源的配置，将破产司法资源集中于复杂的大型企业。
但为避免债权人或债务人滥用程序，应当适当限制特殊拯救程序的适用。首先，限制当事人挑选适用特殊拯救程序。特殊拯救规则是出于公共利益而对破产所涉主体权利的调整，除了特殊事项外应当强制适用。其次，限制债务人损害债权人的程序滥用行为。特殊拯救规则弱化了债务人的义务，却限制了债权人的诸多权利，这给不诚实的债务人滥用破产程序提供了可乘之机。当债务人行为涉嫌欺诈、偏颇性清偿等不公平和不诚实行为时，特殊拯救程序应自动或由权力机关启动转为普通程序或清算程序。此外，当拯救程序难以实现目标或将损害债权人利益时，应当快速转入清算程序。
（二）建立适合中小债务人的拯救规则
第一，建立有利于中小债务人的庭外重组规则。庭外重组具有快速、灵活、非正式和秘密的特点，能降低破产程序成本、降低债务规模、维持债务人运营价值、降低法院处置破产案件的数量、鼓励债务人在早期阶段处置债务。当前的趋势是在原先的管理或重整程序外建立特殊的庭外重组规则，国家机构有限介入的混合型庭外重组模式。首先，让庭外程序具有临时中止的效力，以激励债务人在早期阶段处置金融困境。法院或国家机构有限的介入中小债务人的重组程序。国家机构仅保留有限的监督角色或根据特定事由对重组进行有限的干预。其次，任命职业人员辅助、监督重组程序，促成债权人与债务人达成庭外和解。中小债务人往往缺乏足够的资源和专业性与债权人进行庭外协商。最后，为庭外重组提供税收上优惠。中小债务人的经济规模导致税收政策对重组产生重大影响。税收政策可以激励债务人在早期阶段与债权人开展重组协商，也可能遏制债务人进行重组。根据我国现行税收政策，债务减免属于应税项目，这遏制了大量有拯救可能性的小微企业利用庭外重组解决债务的动机。而小微企业最终进入清算不仅导致税基的减少，也事实上无法缴纳税款。因此，给予小微企业庭外重组税收上的支持不仅给予小微企业拯救的机会，有利于扩大税基，长远上也没有导致税收的损失。
第二，改进庭内拯救规则。首先，修改不利于中小债务人拯救的实体性规则。如减少债权分类将所有债权人作为一个组别表决。未在申报期限内申报的债权原则上予以除权。改变降低表决通过标准，简单多数即可通过表决。改变表决规则：没有在限期内提出反对意见的债权人视为同意重整计划，这一议事规则获得了联合国贸法委的支持。当重整计划无法获得债权人通过时，允许法院不遵守绝对优先规则以维护全体债权人利益。当债权人初次表决不通过时，法院即可进行强裁，以避免当事人协商所导致程序拖延。我国当前的强裁规则导致了优先债权人在重整中的强势地位。如破产法规定的顺位导致税收债权无需作出让步，使得其成为破产程序“抵制协商”的主角。而事实上，税收债权也没法律依据放弃债权或妥协，以拯救中小债务人。因此，吸收其他国家放弃绝对优先规则的经验，允许企业主保留股份将促进全体债权人利益。此种实体规则也将影响债权人在重整计划中的表决，有助于债权人与债务人达成一致，从而避免司法机关的强裁。其次，简化中小债务人重整程序。降低重整规则的程序和简化治理是中小债务人重整制度的程序性需求。此类债务的规模和成本的考虑都没有必要实行过多的程序性保障。简化重整申请要求、简化通知形式、缩短司法机关裁定时限、缩短债权申报时限可以快速推进重整程序，更有利于对小微企业的拯救。而现行企业破产法对于上述事项的时限要求，使得中小债务人的重整难以快速推进，因此有必要在立法中缩短中小债务人重整所涉及的时限。最后，建立有利于中小债务人重整程序的治理规则。鉴于中小债务人的特殊运营模式，让原先的管理层继续经营有助于维持与供应商的关系和企业运营价值。
（三）中小债务人免责制度构建
我国由于缺乏个人破产制度，重整程序不能给予企业主免责，这一方面影响了企业主利用重整程序的积极性，也遏制了创业精神，影响了经济发展。中小债务人的重整程序应同时豁免企业主或关联人员的个人债务。此种安排鼓励债务人在早期阶段启动拯救或清算程序，为企业主提供再次创业的机会，鼓励创业精神，提高破产程序效率。另一方面，为了遏制企业主的道德风险和欺诈行为，责任豁免仅适用诚实的企业主。实践中应当推定企业主行为为善意，同时为债权人和履行机会来证明企业主的恶意或欺诈行为。
（原文刊载于《政法论坛》2024年第2期）
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| 中小企业特殊拯救程序及制度重构
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| （ 2024-04-03 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 苏洁澈
传统破产法难以拯救陷入困境的中小企业
为中小企业提供特殊的破产制度成为国际性立法趋势，中小企业拯救规则的重构已成为当前各国破产法改革的重点。我国现行的企业破产法主要着眼于大型企业的救助，却忽略了中小企业的拯救需求。其关于拯救制度的程序和实体性规则难以有效拯救陷入困境的中小企业，不利于实现破产法的目标。我国各地法院虽积极探索中小企业的拯救措施却无法从源头上解决拯救中小企业所面临的法律障碍。问题集中表现在以下三个方面：
第一，当前破产法没有提供有效的工具甄别有拯救价值与应予以清算的中小企业。实践中，大多数中小企业基本上被清算。中小企业缺乏足够资源雇佣专业人员促进债务人与债权人协商、达成重组协议。现行破产法规则让有担保的债权人倾向于通过执行或者其他非破产程序实现债权，而无担保债权人则因难以确定债务人是否具有拯救价值而不愿通过庭外和解或重整拯救陷入困境的中小企业。
第二，破产法关于申请重整程序的条件、时限要求、债权申报程序、表决机制等一系列规则阻碍了对中小企业实行早期拯救。相比大型企业，中小企业债务人有更强的动机申请重整程序，以摆脱其困境。而我国企业破产法却要求申请重整的债务人应当提交债权债务清册、财务会计报告、职工安置预案等文件，直接影响了中小企业债务人申请重整的积极性，并事实上排除了小微企业申请重整的可能性。
第三，即便中小企业顺利进入了重整程序，我国企业破产法所规定的债权申报和重整计划的批准都使得其难以通过重整程序获得拯救。同时，我国当前并没有对未在法定期限内申报债权的债权人作除权处理，而是允许其在重整计划执行完毕后，按照重整计划的同类债权的清偿条件行使权利。此种规定直接影响了债权人和重整投资人参与重整程序的意愿，并降低了中小企业重整的成功率。
中小企业特殊拯救规则内涵
针对上述问题，各国纷纷出台有利于拯救中小债务人的破产规则，主要包括修正绝对优先原则、强化债务人友好型的拯救规则、降低债务人义务和简化拯救程序。
第一，修正绝对优先原则。鉴于绝对优先原则存在“估值不确定”“抵制协商”“搭便车”等问题，适用绝对优先规则损害了债务人的资产价值并妨碍了拯救的目标，相对优先原则极大地鼓励了债务人股东在早期阶段启动债务重组，缓解了债权人的抵制后果，给司法机关提供了更灵活的强裁标准。
第二，强化债务人友好型的拯救规则。中小债务人的特殊重整规则为有拯救价值的债务人提供有效的拯救机制，以实现社会公共利益。特殊拯救规则还规定了有别于传统破产法的诸多实体性规则。
第三，降低债务人义务和简化拯救程序。当前各国往往通过降低信息披露标准、简化重整程序、缩短时限等方式，以降低拯救成本，加速拯救进程。
中小企业拯救规则重构
单纯司法实践层面的探索难以克服立法层面对于拯救程序的限制。只有从立法层面重构中小企业的拯救规则，并赋予司法机关一定的自由裁量权，才能构建有效的中小企业拯救程序。
（一）特殊拯救程序的适用范围及限制
中小企业特殊拯救规则的适用范围应覆盖绝大多数债权债务关系简单、雇员或债权人数量较少、规模相对小的企业或非公司化商业组织。同时，应当覆盖中小型企业破产的全过程。立法应当为庭外重组、和解、重整提供特殊的处置规则，便利债务人利用法庭外程序与债权人达成债务处置方案。庭内外程序衔接以及实体性内容的庭内确认规则将便利对困境企业的处置，并能优化司法资源的配置，将破产司法资源集中于复杂的大型企业。
但为避免债权人或债务人滥用程序，应当适当限制特殊拯救程序的适用。首先，限制当事人挑选适用特殊拯救程序。特殊拯救规则是出于公共利益而对破产所涉主体权利的调整，除了特殊事项外应当强制适用。其次，限制债务人损害债权人的程序滥用行为。特殊拯救规则弱化了债务人的义务，却限制了债权人的诸多权利，这给不诚实的债务人滥用破产程序提供了可乘之机。当债务人行为涉嫌欺诈、偏颇性清偿等不公平和不诚实行为时，特殊拯救程序应自动或由权力机关启动转为普通程序或清算程序。此外，当拯救程序难以实现目标或将损害债权人利益时，应当快速转入清算程序。
（二）建立适合中小债务人的拯救规则
第一，建立有利于中小债务人的庭外重组规则。庭外重组具有快速、灵活、非正式和秘密的特点，能降低破产程序成本、降低债务规模、维持债务人运营价值、降低法院处置破产案件的数量、鼓励债务人在早期阶段处置债务。当前的趋势是在原先的管理或重整程序外建立特殊的庭外重组规则，国家机构有限介入的混合型庭外重组模式。首先，让庭外程序具有临时中止的效力，以激励债务人在早期阶段处置金融困境。法院或国家机构有限的介入中小债务人的重组程序。国家机构仅保留有限的监督角色或根据特定事由对重组进行有限的干预。其次，任命职业人员辅助、监督重组程序，促成债权人与债务人达成庭外和解。中小债务人往往缺乏足够的资源和专业性与债权人进行庭外协商。最后，为庭外重组提供税收上优惠。中小债务人的经济规模导致税收政策对重组产生重大影响。税收政策可以激励债务人在早期阶段与债权人开展重组协商，也可能遏制债务人进行重组。根据我国现行税收政策，债务减免属于应税项目，这遏制了大量有拯救可能性的小微企业利用庭外重组解决债务的动机。而小微企业最终进入清算不仅导致税基的减少，也事实上无法缴纳税款。因此，给予小微企业庭外重组税收上的支持不仅给予小微企业拯救的机会，有利于扩大税基，长远上也没有导致税收的损失。
第二，改进庭内拯救规则。首先，修改不利于中小债务人拯救的实体性规则。如减少债权分类将所有债权人作为一个组别表决。未在申报期限内申报的债权原则上予以除权。改变降低表决通过标准，简单多数即可通过表决。改变表决规则：没有在限期内提出反对意见的债权人视为同意重整计划，这一议事规则获得了联合国贸法委的支持。当重整计划无法获得债权人通过时，允许法院不遵守绝对优先规则以维护全体债权人利益。当债权人初次表决不通过时，法院即可进行强裁，以避免当事人协商所导致程序拖延。我国当前的强裁规则导致了优先债权人在重整中的强势地位。如破产法规定的顺位导致税收债权无需作出让步，使得其成为破产程序“抵制协商”的主角。而事实上，税收债权也没法律依据放弃债权或妥协，以拯救中小债务人。因此，吸收其他国家放弃绝对优先规则的经验，允许企业主保留股份将促进全体债权人利益。此种实体规则也将影响债权人在重整计划中的表决，有助于债权人与债务人达成一致，从而避免司法机关的强裁。其次，简化中小债务人重整程序。降低重整规则的程序和简化治理是中小债务人重整制度的程序性需求。此类债务的规模和成本的考虑都没有必要实行过多的程序性保障。简化重整申请要求、简化通知形式、缩短司法机关裁定时限、缩短债权申报时限可以快速推进重整程序，更有利于对小微企业的拯救。而现行企业破产法对于上述事项的时限要求，使得中小债务人的重整难以快速推进，因此有必要在立法中缩短中小债务人重整所涉及的时限。最后，建立有利于中小债务人重整程序的治理规则。鉴于中小债务人的特殊运营模式，让原先的管理层继续经营有助于维持与供应商的关系和企业运营价值。
（三）中小债务人免责制度构建
我国由于缺乏个人破产制度，重整程序不能给予企业主免责，这一方面影响了企业主利用重整程序的积极性，也遏制了创业精神，影响了经济发展。中小债务人的重整程序应同时豁免企业主或关联人员的个人债务。此种安排鼓励债务人在早期阶段启动拯救或清算程序，为企业主提供再次创业的机会，鼓励创业精神，提高破产程序效率。另一方面，为了遏制企业主的道德风险和欺诈行为，责任豁免仅适用诚实的企业主。实践中应当推定企业主行为为善意，同时为债权人和履行机会来证明企业主的恶意或欺诈行为。
（原文刊载于《政法论坛》2024年第2期）
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