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法学院
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□ 景汉朝
新时代“枫桥经验”与初创时期的不同点及面临的新挑战
第一，新时代社会矛盾发生变化。当今社会特别是中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，与20世纪60年代的社会矛盾存在显著差异。例如，新时代的矛盾冲突更激烈，纠纷更为复杂，解决难度明显增大。第二，道德观念发生重大变化。随着社会的变迁，特别是市场经济意识日渐浓烈和西方文化的渗透，加之工业化、城镇化的快速发展，熟人社会逐步走向陌生人社会，很多道德观念与传统道德观念相去甚远。第三，信息化带来的新风险。网络技术给人们生产、生活带来极大便利，为社会治理提供重要手段的同时，也会产生大量网络纠纷、网络侵权、网络犯罪以及各种潜在的风险与挑战。这些风险一旦爆发对社会治理的冲击波及面广、冲击力大、危害性高，其治理难度和成本均远高于普通社会风险。第四，基层群众自治能力弱化。通过群众自治的方式化解矛盾在当前的基层治理实践中面临一定困难，主要原因在于群众自治积极性匮乏，能力弱化，有的甚至淡化。
新时代“枫桥经验”的基本特征
第一，基层性。“枫桥经验”的源起是解决基层社会治理的特定问题，当前应仍以基层社会治理为范畴，不能将其笼而统之地认为是整个社会治理的妙方。第二，预防性。“枫桥经验”一个很重要的方面是预防矛盾、预防纠纷，使之不发生或者少发生，其蕴含了预防性执法司法的宝贵经验。第三，调解性。“枫桥经验”以调解为主要手段，当前需要进一步将“枫桥经验”蕴含的调解性与法治化深度融合，在社会治理的整体框架下实现调解法治化。第四，多元化。“枫桥经验”的调解不能仅理解为人民调解委员会的调解，其调解方式、调解主体是多元的。第五，法治化。如何在更细密的制度框架内、在合法合规的前提下坚持好发展好新时代“枫桥经验”，成为基层治理面临的新情况，也是新时代“枫桥经验”的新特点。
推进新时代“枫桥经验”应当坚持的原则
第一，坚持党的领导。坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动基层社会治理现代化，离不开党的全面领导。坚持党的领导也为“枫桥经验”的研究指引根本方向，提供根本遵循和保障。第二，坚持以人民为中心。坚持以人民为中心的发展思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。“枫桥经验”自诞生以来，基本内涵始终如一，就是尊重人民主体地位，发动群众，依靠群众，就地解决矛盾。第三，坚持民主原则。共建共治共享是基层社会治理的新格局，是“枫桥经验”的鲜明特征和时代内涵，是民主政治的重要体现。“枫桥经验”中群众参与、群众化解矛盾是民主参与、民主决策的过程，最基层的矛盾纠纷如何预防、如何化解，必须依靠基层民众民主。第四，坚持自治原则。基层民主自治是自治、法治、德治“三治融合”的“枫桥经验”的重要方面和特点之一。我们强调“枫桥经验”基层社会治理的多元性，强调党的领导和政府统筹协调，并不是要弱化群众自治，也不是以公权力治理为主，让群众自治起辅助作用，甚至被边缘化。第五，坚持法治原则。推广基层治理的“枫桥经验”要实现法治化，尤其要突出平等观念、权利意识、契约精神和程序正义。这是法治化的根基，是新时代对“枫桥经验”和基层社会治理提出的必然要求，也是新时代“枫桥经验”的重要特征之一。
研究推进新时代“枫桥经验”应当正确处理的若干辩证关系
第一，理论升华与实践研究的关系。坚持理论联系实际的原则，从我国伟大社会变革实践出发，从实践中来、到实践中去，以解决当代中国基层社会治理实际问题为出发点和落脚点，推动基层社会治理现代化。第二，“枫桥经验”与其他社会治理手段的关系。基层社会治理是一个庞大的系统工程，应当辩证地看待“枫桥经验”和其他基层社会治理手段之间的关系，使各种治理手段相互配合，相得益彰，各自发挥治理优势，实现共同推进基层社会治理体系和治理能力现代化的目标。第三，矛盾预防与纠纷化解的关系。传统诉与非诉理论都是建立在纠纷已经发生基础之上的，而坚持和发展新时代“枫桥经验”强调纠纷预防，即从源头上预防矛盾纠纷的发生，从化解矛盾纠纷的时间节点上看，与传统的诉讼和非诉方式在纠纷发生后才介入形成互补。第四，非诉程序研究与诉讼程序研究的关系。诉讼和非诉讼是矛盾纠纷解决的两种基本方式，都能有效化解争端，实现矛盾纠纷的法治化解决。要综合运用各种矛盾纠纷解决方式，要坚持多元化纠纷解决程序研究与诉讼程序研究相协同的原则，为构建矛盾纠纷多元化解新格局提供智力支持。第五，程序法研究与相关组织法研究的关系。研究矛盾纠纷的预防和化解不仅要关注矛盾纠纷本身，而且要关注矛盾化解的程序、主体和权责配置。既要关注矛盾纠纷及其化解程序本身，也要关注纠纷解决主体及其权力运作。
新时代“枫桥经验”法治化的内涵
第一，纠纷预防法治化。在纠纷预防化解法律制度体系建设中，应当充分发挥多元立法体制的优势，调动地方立法积极性，明确矛盾解纷的预防主体、权利义务、相关责任及其主要程序等，实现中央立法与地方立法、社会规范的有机结合。第二，纠纷受理法治化。对于诉讼方式解决纠纷，要进一步完善案件受理制度，畅通受理渠道，打造案件受理精细化模式。对于非诉讼方式解决纠纷，则需建立和完善多元化纠纷解决机制，重视社会组织的建设和管理，运用民间或称“非官方”机制制度受理解决纠纷。第三，纠纷化解法治化。既要充分发挥基层派出法庭、公安派出所、司法所、各类调解组织的作用，建立法治化矛盾纠纷化解体系，还要坚持“矛盾不上交”与诉权保障的有机统一、纠纷化解的公正与效率的有机统一、纠纷解决的当事人自治与国家干预相统一。第四，监督追责法治化。要重点加强对纠纷解决过程中公务人员的权力制约和监督，加强对基层组织、社会调解组织等的有效指导和制约监督，保障一切工作的运行符合法治化方向和进程。第五，维护秩序法治化。要在相应的程序规则之下开展社会治理工作，通过法治规则维护治理秩序。要使相应规定明晰化、要求具体化，提高其操作性、权威性、强制性。
推进新时代“枫桥经验”法治化的制度创新
第一，纯民间调解传统的弘扬及其法律定位。要大力弘扬纯民间调解，系统研究纯民间调解的基础理论和制度规范，赋予其科学合理的法律定位，丰富人民调解体系。第二，创新律师调解法律制度。要充分挖掘律师调解在基层矛盾纠纷化解中的制度功能。通过立法进一步明确律师调解的法律地位，明确律师调解达成协议的法律性质、必要的约束力及相应的后续程序等。第三，构建专家调解法律制度。实践中对于一些涉及专业性、技术性问题的矛盾纠纷，普通的调解组织和调解员难以有效处理。要广泛吸收各领域各行业在群众中具有较高声望的专家，更有利于纠纷的快速妥善解决。第四，建立律师代理信访制度。由律师代理信访，符合律师为当事人提供法律服务的角色定位，也使律师受到应有的实践锻炼，对于同类型、同地域的信访案件可以由一个律师或者几个律师统一代理，信访将变得更加有效率、有质量、有效益、有公信力。这对于缓解社会矛盾、减轻信访压力极具成效。第五，重构基层人民法庭功能。要重新调整基层派出法庭的定位，不再以“方便诉讼”为其基本价值取向，而应将其置于司法参与基层社会治理的基本定位，锚定其治理功能，使之成为“准司法”性质的机构，走出传统司法被动性的“窠臼”，在基层矛盾纠纷预防和化解中更主动地发挥应有功能，更好地展现其积极作用。
（原文刊载于《政法论坛》2024年第2期）
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| 新时代“枫桥经验”的基本问题与法治化构建
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| （ 2024-04-03 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 景汉朝
新时代“枫桥经验”与初创时期的不同点及面临的新挑战
第一，新时代社会矛盾发生变化。当今社会特别是中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，与20世纪60年代的社会矛盾存在显著差异。例如，新时代的矛盾冲突更激烈，纠纷更为复杂，解决难度明显增大。第二，道德观念发生重大变化。随着社会的变迁，特别是市场经济意识日渐浓烈和西方文化的渗透，加之工业化、城镇化的快速发展，熟人社会逐步走向陌生人社会，很多道德观念与传统道德观念相去甚远。第三，信息化带来的新风险。网络技术给人们生产、生活带来极大便利，为社会治理提供重要手段的同时，也会产生大量网络纠纷、网络侵权、网络犯罪以及各种潜在的风险与挑战。这些风险一旦爆发对社会治理的冲击波及面广、冲击力大、危害性高，其治理难度和成本均远高于普通社会风险。第四，基层群众自治能力弱化。通过群众自治的方式化解矛盾在当前的基层治理实践中面临一定困难，主要原因在于群众自治积极性匮乏，能力弱化，有的甚至淡化。
新时代“枫桥经验”的基本特征
第一，基层性。“枫桥经验”的源起是解决基层社会治理的特定问题，当前应仍以基层社会治理为范畴，不能将其笼而统之地认为是整个社会治理的妙方。第二，预防性。“枫桥经验”一个很重要的方面是预防矛盾、预防纠纷，使之不发生或者少发生，其蕴含了预防性执法司法的宝贵经验。第三，调解性。“枫桥经验”以调解为主要手段，当前需要进一步将“枫桥经验”蕴含的调解性与法治化深度融合，在社会治理的整体框架下实现调解法治化。第四，多元化。“枫桥经验”的调解不能仅理解为人民调解委员会的调解，其调解方式、调解主体是多元的。第五，法治化。如何在更细密的制度框架内、在合法合规的前提下坚持好发展好新时代“枫桥经验”，成为基层治理面临的新情况，也是新时代“枫桥经验”的新特点。
推进新时代“枫桥经验”应当坚持的原则
第一，坚持党的领导。坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动基层社会治理现代化，离不开党的全面领导。坚持党的领导也为“枫桥经验”的研究指引根本方向，提供根本遵循和保障。第二，坚持以人民为中心。坚持以人民为中心的发展思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。“枫桥经验”自诞生以来，基本内涵始终如一，就是尊重人民主体地位，发动群众，依靠群众，就地解决矛盾。第三，坚持民主原则。共建共治共享是基层社会治理的新格局，是“枫桥经验”的鲜明特征和时代内涵，是民主政治的重要体现。“枫桥经验”中群众参与、群众化解矛盾是民主参与、民主决策的过程，最基层的矛盾纠纷如何预防、如何化解，必须依靠基层民众民主。第四，坚持自治原则。基层民主自治是自治、法治、德治“三治融合”的“枫桥经验”的重要方面和特点之一。我们强调“枫桥经验”基层社会治理的多元性，强调党的领导和政府统筹协调，并不是要弱化群众自治，也不是以公权力治理为主，让群众自治起辅助作用，甚至被边缘化。第五，坚持法治原则。推广基层治理的“枫桥经验”要实现法治化，尤其要突出平等观念、权利意识、契约精神和程序正义。这是法治化的根基，是新时代对“枫桥经验”和基层社会治理提出的必然要求，也是新时代“枫桥经验”的重要特征之一。
研究推进新时代“枫桥经验”应当正确处理的若干辩证关系
第一，理论升华与实践研究的关系。坚持理论联系实际的原则，从我国伟大社会变革实践出发，从实践中来、到实践中去，以解决当代中国基层社会治理实际问题为出发点和落脚点，推动基层社会治理现代化。第二，“枫桥经验”与其他社会治理手段的关系。基层社会治理是一个庞大的系统工程，应当辩证地看待“枫桥经验”和其他基层社会治理手段之间的关系，使各种治理手段相互配合，相得益彰，各自发挥治理优势，实现共同推进基层社会治理体系和治理能力现代化的目标。第三，矛盾预防与纠纷化解的关系。传统诉与非诉理论都是建立在纠纷已经发生基础之上的，而坚持和发展新时代“枫桥经验”强调纠纷预防，即从源头上预防矛盾纠纷的发生，从化解矛盾纠纷的时间节点上看，与传统的诉讼和非诉方式在纠纷发生后才介入形成互补。第四，非诉程序研究与诉讼程序研究的关系。诉讼和非诉讼是矛盾纠纷解决的两种基本方式，都能有效化解争端，实现矛盾纠纷的法治化解决。要综合运用各种矛盾纠纷解决方式，要坚持多元化纠纷解决程序研究与诉讼程序研究相协同的原则，为构建矛盾纠纷多元化解新格局提供智力支持。第五，程序法研究与相关组织法研究的关系。研究矛盾纠纷的预防和化解不仅要关注矛盾纠纷本身，而且要关注矛盾化解的程序、主体和权责配置。既要关注矛盾纠纷及其化解程序本身，也要关注纠纷解决主体及其权力运作。
新时代“枫桥经验”法治化的内涵
第一，纠纷预防法治化。在纠纷预防化解法律制度体系建设中，应当充分发挥多元立法体制的优势，调动地方立法积极性，明确矛盾解纷的预防主体、权利义务、相关责任及其主要程序等，实现中央立法与地方立法、社会规范的有机结合。第二，纠纷受理法治化。对于诉讼方式解决纠纷，要进一步完善案件受理制度，畅通受理渠道，打造案件受理精细化模式。对于非诉讼方式解决纠纷，则需建立和完善多元化纠纷解决机制，重视社会组织的建设和管理，运用民间或称“非官方”机制制度受理解决纠纷。第三，纠纷化解法治化。既要充分发挥基层派出法庭、公安派出所、司法所、各类调解组织的作用，建立法治化矛盾纠纷化解体系，还要坚持“矛盾不上交”与诉权保障的有机统一、纠纷化解的公正与效率的有机统一、纠纷解决的当事人自治与国家干预相统一。第四，监督追责法治化。要重点加强对纠纷解决过程中公务人员的权力制约和监督，加强对基层组织、社会调解组织等的有效指导和制约监督，保障一切工作的运行符合法治化方向和进程。第五，维护秩序法治化。要在相应的程序规则之下开展社会治理工作，通过法治规则维护治理秩序。要使相应规定明晰化、要求具体化，提高其操作性、权威性、强制性。
推进新时代“枫桥经验”法治化的制度创新
第一，纯民间调解传统的弘扬及其法律定位。要大力弘扬纯民间调解，系统研究纯民间调解的基础理论和制度规范，赋予其科学合理的法律定位，丰富人民调解体系。第二，创新律师调解法律制度。要充分挖掘律师调解在基层矛盾纠纷化解中的制度功能。通过立法进一步明确律师调解的法律地位，明确律师调解达成协议的法律性质、必要的约束力及相应的后续程序等。第三，构建专家调解法律制度。实践中对于一些涉及专业性、技术性问题的矛盾纠纷，普通的调解组织和调解员难以有效处理。要广泛吸收各领域各行业在群众中具有较高声望的专家，更有利于纠纷的快速妥善解决。第四，建立律师代理信访制度。由律师代理信访，符合律师为当事人提供法律服务的角色定位，也使律师受到应有的实践锻炼，对于同类型、同地域的信访案件可以由一个律师或者几个律师统一代理，信访将变得更加有效率、有质量、有效益、有公信力。这对于缓解社会矛盾、减轻信访压力极具成效。第五，重构基层人民法庭功能。要重新调整基层派出法庭的定位，不再以“方便诉讼”为其基本价值取向，而应将其置于司法参与基层社会治理的基本定位，锚定其治理功能，使之成为“准司法”性质的机构，走出传统司法被动性的“窠臼”，在基层矛盾纠纷预防和化解中更主动地发挥应有功能，更好地展现其积极作用。
（原文刊载于《政法论坛》2024年第2期）
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