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法治政府
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□ 王锡锌
行政复议委员会制度是我国行政复议制度改革中重要的组织工具创新。新修订的行政复议法第五十二条规定：“县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。”在过去若干年行政复议委员会制度改革试点的基础上，行政复议法将复议委员会制度法律化，并明确了复议委员会具有“指导”和“咨询”双重功能设定。其中，指导功能旨在研究解决行政复议工作中的重大事项和共性问题，有利于促进行政复议工作提质增效；咨询功能则对于更好办理重大疑难复杂等行政复议案件、提升行政复议公正性和公信力具有重要意义。
什么是“咨询”？如何发挥复议委员会的咨询功能？这些问题将是行政复议实践中围绕复议委员会制度的重要问题。行政复议法专门规定“行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定。”这一开放性的规定，为复议委员会后续的组织和程序设计留下了空间。行政复议委员会应如何组成？具体的工作程序如何设计？对这些问题的回答不仅需要实践摸索，更需要学理上的规范分析。如果没有基本的制度设计原理和逻辑，复议委员会作为制度创新的组织工具就可能失去方向，难以实现改革的法律效果和社会效果。
从行政复议法第五十二条对行政复议委员会组成的原则性规定看，复议委员会的功能之一是运用专业知识为行政复议提供咨询意见。“专业咨询”这一功能界定，逻辑上要求复议委员会应当是专业、中立的角色。也就是说，复议委员会是一种体现“工具理性”的组织设计。在复议过程中，复议委员会应中立、专业地评估特定行政纠纷中的事实认定和法律适用问题，并运用相应的专业知识提出咨询意见。在这里，复议委员会的专业性，可为行政复议决定的实质理性提供资源；复议委员会的“中立性”，可为复议决定的程序正当性提供资源。上述两方面的结合，有助于增强复议决定的公信力和可接受度，从而促进行政纠纷的实质性化解，发挥行政复议解决行政争议“主渠道”的作用。
行政复议委员会承担的咨询功能，是对复议机关所作决定的正当性补强。这种补强表现在两个方面。首先，从复议委员会参与的案件范围看，复议委员会提供咨询的案件范围集中在重大、疑难、专业的复议案件，除此以外的案件仍由复议机关自主进行审理。其次，从咨询意见的法律效力看，复议委员会的咨询意见对复议机关只具有参考作用，并不具有“议决”效果。复议决定均由复议机关作出并由其承担相应责任。
就复议委员会咨询功能的实现而言，最大的挑战在于如何避免“象征性咨询”和“避责型咨询”的两极化难题。一方面，需要避免复议委员会的咨询意见流于形式的情形，防止复议委员会成为复议实践中的“花瓶”。这既需要行政复议委员会的组成人员积极负责地提供专业意见，也有赖于复议机关对行政复议委员会咨询意见的合理尊重与回应。另一方面，也需要防止制度实践中行政复议机关过度依赖咨询意见、规避法定审查职责的情形。在复议活动中，复议机关与复议委员会之间应建立制度化的角色分工和合作机制，从而确保二者各自的功能得以落实。
落实复议委员会的咨询功能，实现复议委员会的组织和工具理性，需要我们认真对待复议委员会的制度和机制设计，这种机制设计可从组织合理性、程序合理性和功能合理性等维度展开。
首先，组织合理性涉及行政复议委员会内部人员配置的中立性、平衡性和代表性。行政复议委员会组织架构的设置，需要均衡行政部门、专家、学者和第三方社会人士代表的结构，确保不同领域专业知识得到充分反映和考虑。在确定行政复议委员会组成的过程中，关于委员的标准、遴选流程以及个案中选择复议委员的规则，都应当以中立性、专业性为标准，制定相应规则并对外公开。
其次，程序合理性强调的是通过程序来保障行政复议委员会履行职能的实效性，避免出现象征性咨询的情形。这主要应考虑几个方面：一是明确案卷记录要求。行政复议委员会的咨询意见应详细记录在案，确保其对后续复议决定的影响可追溯。二是确立程序约束机制。行政复议机关如果不采纳行政复议委员会的多数意见，须给出充分的理由并予以记录，从而防止咨询意见被虚置、架空等情形。三是明确沟通反馈机制。应要求行政复议机关对咨询意见采纳的方式、效果、不采纳的理由等进行情况反馈，从而促进行政复议机关与行政复议委员会之间的互动和相互监督。四是建立意见移送机制。应设计咨询意见同司法审查相衔接的程序，若行政复议决定进入行政诉讼阶段，行政复议委员会的意见应被完整、准确地传递至法院，便于法院开展案件审理。
最后，功能合理性着眼于行政复议委员会的咨询型定位在整个行政复议制度中的结构性优化。在框定行政复议委员会咨询范围、细化行政复议委员会具体职权、优化行政复议委员会提供咨询意见的流程、明确案件当事人在行政复议委员会履行职能过程中的法律地位等方面，需要落实功能适当原则，提升行政复议机关与行政复议委员会在功能分工基础上的协作，使行政复议机关在充分倾听和考虑委员会意见的基础上，又能够依法、自主、理性地行使决定权。通过复议委员会制度的嵌入和优化，可逐步改变公众对复议程序内部化担忧、结果公正性交流等刻板印象，从而提升行政复议制度的公信力，促进行政复议化解行政争议“主渠道”目标的实现。
（作者系北京大学法学院教授）
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| 行政复议委员会咨询功能的定位及规则展开
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| （ 2024-01-19 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 王锡锌
行政复议委员会制度是我国行政复议制度改革中重要的组织工具创新。新修订的行政复议法第五十二条规定：“县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。”在过去若干年行政复议委员会制度改革试点的基础上，行政复议法将复议委员会制度法律化，并明确了复议委员会具有“指导”和“咨询”双重功能设定。其中，指导功能旨在研究解决行政复议工作中的重大事项和共性问题，有利于促进行政复议工作提质增效；咨询功能则对于更好办理重大疑难复杂等行政复议案件、提升行政复议公正性和公信力具有重要意义。
什么是“咨询”？如何发挥复议委员会的咨询功能？这些问题将是行政复议实践中围绕复议委员会制度的重要问题。行政复议法专门规定“行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定。”这一开放性的规定，为复议委员会后续的组织和程序设计留下了空间。行政复议委员会应如何组成？具体的工作程序如何设计？对这些问题的回答不仅需要实践摸索，更需要学理上的规范分析。如果没有基本的制度设计原理和逻辑，复议委员会作为制度创新的组织工具就可能失去方向，难以实现改革的法律效果和社会效果。
从行政复议法第五十二条对行政复议委员会组成的原则性规定看，复议委员会的功能之一是运用专业知识为行政复议提供咨询意见。“专业咨询”这一功能界定，逻辑上要求复议委员会应当是专业、中立的角色。也就是说，复议委员会是一种体现“工具理性”的组织设计。在复议过程中，复议委员会应中立、专业地评估特定行政纠纷中的事实认定和法律适用问题，并运用相应的专业知识提出咨询意见。在这里，复议委员会的专业性，可为行政复议决定的实质理性提供资源；复议委员会的“中立性”，可为复议决定的程序正当性提供资源。上述两方面的结合，有助于增强复议决定的公信力和可接受度，从而促进行政纠纷的实质性化解，发挥行政复议解决行政争议“主渠道”的作用。
行政复议委员会承担的咨询功能，是对复议机关所作决定的正当性补强。这种补强表现在两个方面。首先，从复议委员会参与的案件范围看，复议委员会提供咨询的案件范围集中在重大、疑难、专业的复议案件，除此以外的案件仍由复议机关自主进行审理。其次，从咨询意见的法律效力看，复议委员会的咨询意见对复议机关只具有参考作用，并不具有“议决”效果。复议决定均由复议机关作出并由其承担相应责任。
就复议委员会咨询功能的实现而言，最大的挑战在于如何避免“象征性咨询”和“避责型咨询”的两极化难题。一方面，需要避免复议委员会的咨询意见流于形式的情形，防止复议委员会成为复议实践中的“花瓶”。这既需要行政复议委员会的组成人员积极负责地提供专业意见，也有赖于复议机关对行政复议委员会咨询意见的合理尊重与回应。另一方面，也需要防止制度实践中行政复议机关过度依赖咨询意见、规避法定审查职责的情形。在复议活动中，复议机关与复议委员会之间应建立制度化的角色分工和合作机制，从而确保二者各自的功能得以落实。
落实复议委员会的咨询功能，实现复议委员会的组织和工具理性，需要我们认真对待复议委员会的制度和机制设计，这种机制设计可从组织合理性、程序合理性和功能合理性等维度展开。
首先，组织合理性涉及行政复议委员会内部人员配置的中立性、平衡性和代表性。行政复议委员会组织架构的设置，需要均衡行政部门、专家、学者和第三方社会人士代表的结构，确保不同领域专业知识得到充分反映和考虑。在确定行政复议委员会组成的过程中，关于委员的标准、遴选流程以及个案中选择复议委员的规则，都应当以中立性、专业性为标准，制定相应规则并对外公开。
其次，程序合理性强调的是通过程序来保障行政复议委员会履行职能的实效性，避免出现象征性咨询的情形。这主要应考虑几个方面：一是明确案卷记录要求。行政复议委员会的咨询意见应详细记录在案，确保其对后续复议决定的影响可追溯。二是确立程序约束机制。行政复议机关如果不采纳行政复议委员会的多数意见，须给出充分的理由并予以记录，从而防止咨询意见被虚置、架空等情形。三是明确沟通反馈机制。应要求行政复议机关对咨询意见采纳的方式、效果、不采纳的理由等进行情况反馈，从而促进行政复议机关与行政复议委员会之间的互动和相互监督。四是建立意见移送机制。应设计咨询意见同司法审查相衔接的程序，若行政复议决定进入行政诉讼阶段，行政复议委员会的意见应被完整、准确地传递至法院，便于法院开展案件审理。
最后，功能合理性着眼于行政复议委员会的咨询型定位在整个行政复议制度中的结构性优化。在框定行政复议委员会咨询范围、细化行政复议委员会具体职权、优化行政复议委员会提供咨询意见的流程、明确案件当事人在行政复议委员会履行职能过程中的法律地位等方面，需要落实功能适当原则，提升行政复议机关与行政复议委员会在功能分工基础上的协作，使行政复议机关在充分倾听和考虑委员会意见的基础上，又能够依法、自主、理性地行使决定权。通过复议委员会制度的嵌入和优化，可逐步改变公众对复议程序内部化担忧、结果公正性交流等刻板印象，从而提升行政复议制度的公信力，促进行政复议化解行政争议“主渠道”目标的实现。
（作者系北京大学法学院教授）
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