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法治政府
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□ 姚岳绒
“从摇篮到坟墓”，一切皆与行政活动密切相关，一个人一辈子可以不和立法机关、司法机关、监察机关打交道，但不可能不跟行政机关打交道。如何及时、有效并实质性地化解各类行政争议事关法治政府建设。2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《行政复议体制改革方案》，要求落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。2022年10月31日至11月29日《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》（以下简称修订草案）公开征求意见，今年6月28日至7月27日，行政复议法修订草案二审稿（以下简称修订草案二审稿）公开征求意见，亮点纷呈。
实质性化解行政争议是行政复议法修改的逻辑起点。与行政诉讼机制相比较，行政复议具有专业性强、高效便民、成本节省等天然的制度优势。让行政复议真正成为实质性化解行政争议的主渠道，是此次行政复议法修改的逻辑起点。行政复议与行政诉讼是行政争议实质性化解的两大支柱，互不冲突，相辅相成。行政复议在救济公民合法权益的同时，还兼有行政法制的监督功能，通过发挥上级行政机关监督下级行政机关的层级权威与领导功能，有利于建立一个真正的法治政府。
修订草案在立法目的中明确“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，修订草案二审稿在立法目的中增加“推进法治政府建设”。将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法目的，这意味着行政复议法的目标导向是化解行政争议。顾名思义，在行政争议化解途径中，行政复议成为最主要的方式，而不是行政诉讼，更不是信访。将行政复议作为化解行政争议的主渠道是行政复议改革的逻辑起点，而推进法治政府建设则是行政复议体制改革的目标之一。
加压行政复议机关实质性化解行政争议的责任，积极发挥主渠道效能。原有行政诉讼机制中，当行政复议机关作出维持复议决定时不为被告，只有在作出改变复议决定时为被告。这一规定符合“原处分主义”的法理基础，并且也有不少国家的实践支撑，在现实运行中却陷入困境。面对行政复议，有些复议机关选择了可以为避免成为被告的“合法”选择，即维持原行政行为，这在结果上使行政复议的救济、监督和法治功能落空。为此，修改后的行政诉讼法采用了维持决定时的双被告机制，倒逼复议机关积极开展复议工作。
除了来自行政诉讼机制的被动施压外，此次行政复议法修改中主动加压。首先是建立专业化、职业化行政复议队伍。行政复议机关中初次从事行政复议工作的应当通过国家统一法律职业资格考试并取得法律职业资格。其次是建立相对集中的行政复议权，取消地方人民政府工作部门的行政复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使，同时基于特殊专业性的要求，保留实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的特殊情形。通过构建公正权威、统一高效的行政复议体制，切实发挥行政复议在矛盾纠纷化解中的主渠道作用。
强化行政复议吸纳行政争议的能力，改变“大信访、中诉讼、小复议”局面。我国行政诉讼案件比行政复议案件多，大量行政争议并没有进入行政复议程序，呈现出“大信访、中诉讼、小复议”局面。要坚持对行政争议“应收尽收”，加强对行政主体的监督。修订草案中扩大行政复议受案范围，明确对行政协议、政府信息公开等行为不服的可以申请行政复议。扩大行政复议前置范围，明确对依法当场作出的行政处罚决定、行政不作为不服的，应当先申请行政复议等。修订草案二审稿中进一步扩大，将行政机关作出的赔偿决定纳入行政复议范围，明确行政协议包括“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等”。同时将行政复议不予受理事项中的“行政机关作出的处分或者其他人事处理决定”修改为“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。还删去了行政复议不予受理事项中“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”这一可能导致不受理范围不当扩大的规定。
凸显行政复议化解行政争议的“审判”色彩，以足够的公正与专业有效的实质性化解行政争议。此次行政复议法修改的最大篇幅是行政复议的审理，从一般规定、到证据的适用规则再到一般程序和简易程序的具体设置，制度设计上具有高度的“审判”色彩，行政复议审理流程不再是单一的书面审查。首先是建立健全行政复议证据规则，明确了申请人与被申请人的举证责任，行政复议机构有权向有关单位和个人调查取证，查阅、复制、调取有关证据，向有关人员进行询问。被调查取证的单位和个人应当积极配合行政复议人员的工作，不得拒绝或者阻挠。其次是改变单一的书面审查方式，强调一般审理程序中，则应当当面或通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，如重大、疑难、复杂的则应当组织听证，因当事人原因不能听取意见时则可以采取书面审查的办法。对于申请人无正当理由拒不参加听证，则视为放弃听证权利，而不是将行政复议申请撤回处理。将办案原则由书面审查修改为通过灵活方式听取群众意见，有利于全面了解案情、解决矛盾、打开心结，有助于实质性化解行政争议。
（作者系华东政法大学副教授）
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| 实质性化解行政争议是行政复议的底色
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| （ 2023-08-25 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 姚岳绒
“从摇篮到坟墓”，一切皆与行政活动密切相关，一个人一辈子可以不和立法机关、司法机关、监察机关打交道，但不可能不跟行政机关打交道。如何及时、有效并实质性地化解各类行政争议事关法治政府建设。2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《行政复议体制改革方案》，要求落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。2022年10月31日至11月29日《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》（以下简称修订草案）公开征求意见，今年6月28日至7月27日，行政复议法修订草案二审稿（以下简称修订草案二审稿）公开征求意见，亮点纷呈。
实质性化解行政争议是行政复议法修改的逻辑起点。与行政诉讼机制相比较，行政复议具有专业性强、高效便民、成本节省等天然的制度优势。让行政复议真正成为实质性化解行政争议的主渠道，是此次行政复议法修改的逻辑起点。行政复议与行政诉讼是行政争议实质性化解的两大支柱，互不冲突，相辅相成。行政复议在救济公民合法权益的同时，还兼有行政法制的监督功能，通过发挥上级行政机关监督下级行政机关的层级权威与领导功能，有利于建立一个真正的法治政府。
修订草案在立法目的中明确“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，修订草案二审稿在立法目的中增加“推进法治政府建设”。将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法目的，这意味着行政复议法的目标导向是化解行政争议。顾名思义，在行政争议化解途径中，行政复议成为最主要的方式，而不是行政诉讼，更不是信访。将行政复议作为化解行政争议的主渠道是行政复议改革的逻辑起点，而推进法治政府建设则是行政复议体制改革的目标之一。
加压行政复议机关实质性化解行政争议的责任，积极发挥主渠道效能。原有行政诉讼机制中，当行政复议机关作出维持复议决定时不为被告，只有在作出改变复议决定时为被告。这一规定符合“原处分主义”的法理基础，并且也有不少国家的实践支撑，在现实运行中却陷入困境。面对行政复议，有些复议机关选择了可以为避免成为被告的“合法”选择，即维持原行政行为，这在结果上使行政复议的救济、监督和法治功能落空。为此，修改后的行政诉讼法采用了维持决定时的双被告机制，倒逼复议机关积极开展复议工作。
除了来自行政诉讼机制的被动施压外，此次行政复议法修改中主动加压。首先是建立专业化、职业化行政复议队伍。行政复议机关中初次从事行政复议工作的应当通过国家统一法律职业资格考试并取得法律职业资格。其次是建立相对集中的行政复议权，取消地方人民政府工作部门的行政复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使，同时基于特殊专业性的要求，保留实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的特殊情形。通过构建公正权威、统一高效的行政复议体制，切实发挥行政复议在矛盾纠纷化解中的主渠道作用。
强化行政复议吸纳行政争议的能力，改变“大信访、中诉讼、小复议”局面。我国行政诉讼案件比行政复议案件多，大量行政争议并没有进入行政复议程序，呈现出“大信访、中诉讼、小复议”局面。要坚持对行政争议“应收尽收”，加强对行政主体的监督。修订草案中扩大行政复议受案范围，明确对行政协议、政府信息公开等行为不服的可以申请行政复议。扩大行政复议前置范围，明确对依法当场作出的行政处罚决定、行政不作为不服的，应当先申请行政复议等。修订草案二审稿中进一步扩大，将行政机关作出的赔偿决定纳入行政复议范围，明确行政协议包括“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等”。同时将行政复议不予受理事项中的“行政机关作出的处分或者其他人事处理决定”修改为“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。还删去了行政复议不予受理事项中“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”这一可能导致不受理范围不当扩大的规定。
凸显行政复议化解行政争议的“审判”色彩，以足够的公正与专业有效的实质性化解行政争议。此次行政复议法修改的最大篇幅是行政复议的审理，从一般规定、到证据的适用规则再到一般程序和简易程序的具体设置，制度设计上具有高度的“审判”色彩，行政复议审理流程不再是单一的书面审查。首先是建立健全行政复议证据规则，明确了申请人与被申请人的举证责任，行政复议机构有权向有关单位和个人调查取证，查阅、复制、调取有关证据，向有关人员进行询问。被调查取证的单位和个人应当积极配合行政复议人员的工作，不得拒绝或者阻挠。其次是改变单一的书面审查方式，强调一般审理程序中，则应当当面或通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，如重大、疑难、复杂的则应当组织听证，因当事人原因不能听取意见时则可以采取书面审查的办法。对于申请人无正当理由拒不参加听证，则视为放弃听证权利，而不是将行政复议申请撤回处理。将办案原则由书面审查修改为通过灵活方式听取群众意见，有利于全面了解案情、解决矛盾、打开心结，有助于实质性化解行政争议。
（作者系华东政法大学副教授）
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