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经济法治
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□ 本报记者 李立娟
为健全中央企业债券发行管理体系，提高债券发行审批效率，加强债券全流程管控，有效防范债券违约风险，利用债券融资推动国有资本和国有企业做强做优做大，国务院国资委近日印发了《中央企业债券发行管理办法》（以下简称《办法》）。
《办法》共五章30条，主要内容包括总则、债券发行计划管理、债券全流程管控、监督追责、附则。《办法》规定，《中央企业债券发行管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）同时废止。
改变一事一批方式
《办法》重点在完善工作体系、优化审批程序、强化过程管理、加强风险防控四个方面作出规定。
着力健全债券发行管理工作体系。明确管理责任，国资委审核集团公司年度债券发行计划、推动中央企业强化债券风险防控，中央企业集团公司落实管理主体责任、健全债券发行管理制度、负责子公司债券发行及全流程管理。明确管理范围，将管理范围扩充为企业在各类债券市场发行的公司信用类债券，实现对各类债券品种的全覆盖。明确全流程管控要求，包括制度建设、债券发行计划制定、债券发行事前审核、存量债券动态监测、债券兑付安排、违规责任追究等内容。
着力提高债券发行审批效率。改变一事一批的方式，对中央企业债券发行实行年度计划管理，结合年度预算管理，国资委一次性审批中央企业集团公司年度债券发行计划，确定债券发行额度，中央企业集团公司据此自行决策具体发行事宜。央企子企业的发债事项，均由集团公司负责审批和管理。
着力提升债券发行全流程管理水平。严格限定发债主体，要求中央企业建立债券发行主体认定机制，确定可以发行债券的子企业标准或名单。优化债券融资结构，要求中央企业合理确定债券品种和债券期限，逐步提高中长期债券发行占比。用好债券创新品种，要求中央企业通过发行科技创新债券、碳中和碳达峰债券、乡村振兴债券等创新品种，有效服务国家重大战略。
阳光时代律师事务所合伙人、国企混改中心负责人朱昌明认为，在国企改革深化提升的背景下，国资央企需要在提高核心竞争力、增强核心功能“两大途径”上持续发力，其中提升运营效率和资本配置效率是关键。《办法》为中央企业松绑，使其能够更好地利用债券市场注册制改革的机遇，及时抓住债券发行机会，同时各种创新债券产品也为中央企业资本运营提供了更加便捷、更加多元的选择，有利于国资央企加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系。
防范债券违约风险
在着力防范债券违约风险方面，《办法》对各环节的风险防范工作提出了系统要求，包括年度债券发行计划制定及审核、重点风险企业管控、永续债管控、境外债券融资管理、信息披露、募集资金使用、债券在线监测、兑付风险管理、重大信息报告、违规责任追究等方面。
在朱昌明看来，债务融资本身是一把双刃剑，央企在用好债券融资工具的同时，也不能忽视企业债务融资所带来的风险，尤其是债券违约风险。2023年央企“一利五率”的经营指标中，要求企业资产负债率稳定在65%左右，就是对债务融资风险的高度重视。实际上，由于债务融资的杠杆效应，其在放大收益的同时也放大亏损，如果企业投资经营决策失误或种种原因不能收回资金来偿还本息，企业就将面临巨大的财务危机。
《办法》不仅要求中央企业高度重视债券违约风险防控，更是规定了“严格管控资产负债率超过警戒线、持续经营亏损、经营活动现金净流量为负数的中央企业债券发行额度”等合规义务，还进一步要求中央企业“健全风险识别机制，做到早识别、早预警、早处置”。
此外，《办法》还强化债券发行中的违规追责，“中央企业发生未按规定履行年度债券发行计划报批程序、发现债券违约风险隐瞒不报和未按规定处置债券违约风险等违规行为，造成国有资产损失或其他严重不良后果的，国资委将按照有关规定追究相关责任人员的责任”。
朱昌明认为，《办法》落地见效还需要中央企业健全合规体系和运行机制。《办法》坚持债券全流程管控并规定了债券发行的各项合规义务，央企需要在建立健全合规体系基础上加强制度建设，切实贯彻落实《办法》规定的各项风险防范要求，将合规义务转化为企业内部合规管理要求，即只有做好“外规内化”工作，细化债券发行计划制定、债券发行事前审核、存量债券动态监测、债券兑付安排等全过程合规管理，全面识别债券发行相关的合规义务，全面梳理债券发行管理活动中的合规风险，建立债券发行合规风险识别评估预警机制，对可能导致债券违约的合规风险要及时预警并采取有效应对措施，才能有效防范债券发行风险，提升债券发行管理水平。
促进央企健康发展
国资委有关负责人表示，《办法》的出台，有利于中央企业用好债券市场深化改革、高质量发展机遇，及时抓住债券发行窗口，为建设现代化产业体系、实现高水平科技自立自强提供资金支持，保障国家重大工程、重点项目建设和实体经济发展。
在中国人民大学法学院教授刘俊海看来，国资委出台《办法》意义重大，有助于缓解央企融资的痛点问题和防范债券违约风险，可以保护债权人合法权益，以及促进央企可持续健康发展。对提升央企债券的良好声誉和公信力，完善央企债券发行治理体系，都具有重大现实意义。
“虽然国资委早在2008年就已经印发《暂行办法》，时隔15年后《办法》的出台具有特别的重要意义。”朱昌明同样认为，《办法》所规范的债券范围从企业债券、公司债券扩大至包括非金融企业债务融资工具、金融债在内的全部公司信用类债券，将债券品种一网打尽。
“《办法》的意义超越了债券发行领域。”他进一步说，《办法》是国资委以管资本为主转变国资监管职能的重要实践，凸显国资委管资本的手段日益成熟定型：首先，《办法》明确规定了国资委的出资人职责，切实做到国资监管不缺位、不越位和不错位。国资委以管资本为主管控中央企业整体资产负债水平和集团公司债券发行计划，依法建立健全中央企业债券发行监管体系，审核批准中央企业集团公司年度债券发行计划，推动中央企业强化债券全流程管控，有效防范债券违约风险，对中央企业债券发行违规事项造成国有资产损失以及其他严重不良后果的进行责任追究。其次，《办法》压实了中央企业债券发行管理的主体责任，充分维护中央企业经营自主权，有利于促进央企成为独立的市场主体。中央企业负责建立本企业债券发行管理制度并组织实施，建立债券发行主体认定机制，确定可以发行债券的子企业标准或名单，依法依规决定所属子企业债券发行，大幅提升债券发行效率。
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| 国资委印发《中央企业债券发行管理办法》
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| 中央企业须建立债券发行主体认定机制
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| （ 2023-05-12 ） 稿件来源： 法治日报经济法治 |
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□ 本报记者 李立娟
为健全中央企业债券发行管理体系，提高债券发行审批效率，加强债券全流程管控，有效防范债券违约风险，利用债券融资推动国有资本和国有企业做强做优做大，国务院国资委近日印发了《中央企业债券发行管理办法》（以下简称《办法》）。
《办法》共五章30条，主要内容包括总则、债券发行计划管理、债券全流程管控、监督追责、附则。《办法》规定，《中央企业债券发行管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）同时废止。
改变一事一批方式
《办法》重点在完善工作体系、优化审批程序、强化过程管理、加强风险防控四个方面作出规定。
着力健全债券发行管理工作体系。明确管理责任，国资委审核集团公司年度债券发行计划、推动中央企业强化债券风险防控，中央企业集团公司落实管理主体责任、健全债券发行管理制度、负责子公司债券发行及全流程管理。明确管理范围，将管理范围扩充为企业在各类债券市场发行的公司信用类债券，实现对各类债券品种的全覆盖。明确全流程管控要求，包括制度建设、债券发行计划制定、债券发行事前审核、存量债券动态监测、债券兑付安排、违规责任追究等内容。
着力提高债券发行审批效率。改变一事一批的方式，对中央企业债券发行实行年度计划管理，结合年度预算管理，国资委一次性审批中央企业集团公司年度债券发行计划，确定债券发行额度，中央企业集团公司据此自行决策具体发行事宜。央企子企业的发债事项，均由集团公司负责审批和管理。
着力提升债券发行全流程管理水平。严格限定发债主体，要求中央企业建立债券发行主体认定机制，确定可以发行债券的子企业标准或名单。优化债券融资结构，要求中央企业合理确定债券品种和债券期限，逐步提高中长期债券发行占比。用好债券创新品种，要求中央企业通过发行科技创新债券、碳中和碳达峰债券、乡村振兴债券等创新品种，有效服务国家重大战略。
阳光时代律师事务所合伙人、国企混改中心负责人朱昌明认为，在国企改革深化提升的背景下，国资央企需要在提高核心竞争力、增强核心功能“两大途径”上持续发力，其中提升运营效率和资本配置效率是关键。《办法》为中央企业松绑，使其能够更好地利用债券市场注册制改革的机遇，及时抓住债券发行机会，同时各种创新债券产品也为中央企业资本运营提供了更加便捷、更加多元的选择，有利于国资央企加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系。
防范债券违约风险
在着力防范债券违约风险方面，《办法》对各环节的风险防范工作提出了系统要求，包括年度债券发行计划制定及审核、重点风险企业管控、永续债管控、境外债券融资管理、信息披露、募集资金使用、债券在线监测、兑付风险管理、重大信息报告、违规责任追究等方面。
在朱昌明看来，债务融资本身是一把双刃剑，央企在用好债券融资工具的同时，也不能忽视企业债务融资所带来的风险，尤其是债券违约风险。2023年央企“一利五率”的经营指标中，要求企业资产负债率稳定在65%左右，就是对债务融资风险的高度重视。实际上，由于债务融资的杠杆效应，其在放大收益的同时也放大亏损，如果企业投资经营决策失误或种种原因不能收回资金来偿还本息，企业就将面临巨大的财务危机。
《办法》不仅要求中央企业高度重视债券违约风险防控，更是规定了“严格管控资产负债率超过警戒线、持续经营亏损、经营活动现金净流量为负数的中央企业债券发行额度”等合规义务，还进一步要求中央企业“健全风险识别机制，做到早识别、早预警、早处置”。
此外，《办法》还强化债券发行中的违规追责，“中央企业发生未按规定履行年度债券发行计划报批程序、发现债券违约风险隐瞒不报和未按规定处置债券违约风险等违规行为，造成国有资产损失或其他严重不良后果的，国资委将按照有关规定追究相关责任人员的责任”。
朱昌明认为，《办法》落地见效还需要中央企业健全合规体系和运行机制。《办法》坚持债券全流程管控并规定了债券发行的各项合规义务，央企需要在建立健全合规体系基础上加强制度建设，切实贯彻落实《办法》规定的各项风险防范要求，将合规义务转化为企业内部合规管理要求，即只有做好“外规内化”工作，细化债券发行计划制定、债券发行事前审核、存量债券动态监测、债券兑付安排等全过程合规管理，全面识别债券发行相关的合规义务，全面梳理债券发行管理活动中的合规风险，建立债券发行合规风险识别评估预警机制，对可能导致债券违约的合规风险要及时预警并采取有效应对措施，才能有效防范债券发行风险，提升债券发行管理水平。
促进央企健康发展
国资委有关负责人表示，《办法》的出台，有利于中央企业用好债券市场深化改革、高质量发展机遇，及时抓住债券发行窗口，为建设现代化产业体系、实现高水平科技自立自强提供资金支持，保障国家重大工程、重点项目建设和实体经济发展。
在中国人民大学法学院教授刘俊海看来，国资委出台《办法》意义重大，有助于缓解央企融资的痛点问题和防范债券违约风险，可以保护债权人合法权益，以及促进央企可持续健康发展。对提升央企债券的良好声誉和公信力，完善央企债券发行治理体系，都具有重大现实意义。
“虽然国资委早在2008年就已经印发《暂行办法》，时隔15年后《办法》的出台具有特别的重要意义。”朱昌明同样认为，《办法》所规范的债券范围从企业债券、公司债券扩大至包括非金融企业债务融资工具、金融债在内的全部公司信用类债券，将债券品种一网打尽。
“《办法》的意义超越了债券发行领域。”他进一步说，《办法》是国资委以管资本为主转变国资监管职能的重要实践，凸显国资委管资本的手段日益成熟定型：首先，《办法》明确规定了国资委的出资人职责，切实做到国资监管不缺位、不越位和不错位。国资委以管资本为主管控中央企业整体资产负债水平和集团公司债券发行计划，依法建立健全中央企业债券发行监管体系，审核批准中央企业集团公司年度债券发行计划，推动中央企业强化债券全流程管控，有效防范债券违约风险，对中央企业债券发行违规事项造成国有资产损失以及其他严重不良后果的进行责任追究。其次，《办法》压实了中央企业债券发行管理的主体责任，充分维护中央企业经营自主权，有利于促进央企成为独立的市场主体。中央企业负责建立本企业债券发行管理制度并组织实施，建立债券发行主体认定机制，确定可以发行债券的子企业标准或名单，依法依规决定所属子企业债券发行，大幅提升债券发行效率。
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